蒲宇飞:“十二五”时期的主要战略导向和基本思路

作者:蒲宇飞  时间:2010-10-18   浏览次数:0

  一、“十二五”时期我国经济社会发展面临的形势

  (一)国际环境

  从政治格局来看,和平与发展仍是时代 主题、“一超多强”的格局短期内不会改变, 但金融危机后各国实力出现相对变化,总体 呈现“南升北降”的趋势。

  经济格局日趋复杂,美国提供市场、新 兴市场经济体出口产品、资源富集国提供原油和初级产品的实体经济三角形分工格局已经无法持续,全球经济总供求格局将继续失衡,贸易保护主义明显抬头,围绕市场空间、发展制高点、综合国力和全球治理体系主导权的国际竞争和博弈将更趋激烈,国际经济 环境的复杂性、不稳定性、不确定性因素明显增多,世界经济格局将经历复杂、深刻、 漫长的结构调整期。

  创新竞争白热化。下一轮经济发展的长 周期将以什么技术为支撑尚不明朗,主要发达经济体和部分发展中经济体正着力进行新技术开发,抢占新能源、生物工程及物联网 等高科技制高点,希望能够在新一轮技术创 新和产业竞争中抢占先机。

  发展方式多元化。在反思金融危机过程 中,转变发展方式是世界各国的共识。发达国家纷纷提出“再工业化”,在他们本来有优 势的工业领域重新找到自己的位置;发展中 国家则普遍希望发展高端产业,占据产业链高端,形成自己的竞争优势。

  (二)国内形势

  我国经济社会发展面临一系列问题。表现在需求结构上,投资主导、外需依赖依然 明显,消费率最近十年来连续下降;在产业结构上,第三产业占国民经济的比重长期在 40%左右徘徊,支撑作用较弱。从劳动力供给结构来看,面临着老龄化问题,主要劳动力供给上也出现明显的结构性短缺,刘易斯拐点可能在2015年前后到来。在国民收人分配 结构上,宏观来看近十年政府收入快速提高,企业比重大幅增长,居民所占比重明显下降;微观来看不同行业、城乡、区域和阶层间差距持续扩大。在所有制结构上,“弹簧门”、 “玻璃门”阻碍了非公经济的进一步发展,尤其是应对国际金融危机过程中一定程度上出现了 “国进民退”现象。在社会治理结构上,社会转型明显滞后于经济转型,对社会的直接管理、直接控制、被动防控的模式并没有 随着市场经济体制改革而发生相应的改变。从资源环境来看,地水林矿等资源短缺,利用效率偏低,环境恶化的趋势尚未得到有效 遏制,生态方面也面临着巨大压力。

  二、“十二五”时期主要政策和战略

  首先,要建立以扩大消费需求为主的扩 大内需的长效机制,通过实施就业优先战略来解决消费基础问题,通过收人分配格局调整来解决居民消费能力问题,通过完善社会保障制度来解决消费预期的问题。产业调整方面,要推动传统制造业优化升级,实现规模化、集群化发展;第三产业要扩大对内对外开放,解决产业政策中对服务业的歧视问题;战略性新兴产业要突出战略性、前瞻性、先导性,但是不能好大喜功、急于求成,期望新兴产业短期内即成长为主导型产业、支 柱产业。从城乡结构来看,基本方向为城乡一体化,核心是推动农民工的市民化。在区域结构方面,要把东、中、西、东北四大板  块区域发展总体战略和空间上的主体功能区战略结合起来,实行差别化的区域政策。在科技创新上,关键是创新资源要向企业倾斜,使企业真正成为创新主体。在能源战略上,“十一五”第一次提出了能耗控制的约束性指标,“十二五”将进一步从宏观上把握经济 发展与能源消耗的关系,确定能源消耗的合理约束机制。在生态环境上,要大力倡导绿色经济、低碳经济,加快建设资源节约型、环境友好型社会。在交通基础设施上,关键词是网络化,就是要完善高铁、公路交通的网络化布局。在民生保障方面,关键在于加大公共财政投人,促进不同地区、城乡之间基本公共服务的均等化。在收人分配方面, 主要是通过“提低、扩中、调高”,努力实现城乡居民收人增长与经济增长同步,劳动报酬提高与劳动生产率提高同步。体制改革上 的关键词是统筹,要通过顶层设计,协调推进经济社会领域的各项改革。对外开放的关键在于升级,要转变外贸发展方式,努力进人国际产业格局的高端产业和产业高端;在全球治理过程中要利用重要国际组织平台,从被动的执行者转变为参与者。

  在下文中,笔者将对自主创新、城乡统筹、区域发展、社会管理体制等“十二五”规划的几个重点问题进行探讨。

  三、自主创新

  关于自主创新,笔者认为应当从9个方面人手。一是建立企业为主体,产学研用结合的技术创新链条。二是从制度上拆掉围墙,形成资源共享的技术创新平台。三是引导市场中介服务组织发展,促进金融资本和科技创新深度融合。四是促进创新集聚,推动上下游关联企业、有影响力的大学、金融机构形成创新生态系统。五是建立企业创新战略联盟,推动合作创新。六是避免以创新之名行房地产投机之实,严格控制创意地产、工业地产,为技术创新营造良好发展环境。七是在发展理念上追求社会和经济、人和物均衡发展的理念,加大人力资本投资,解决创新背后的动力和源泉问题。八是要瞄准核心占据产业链高端。九是从更广泛意义上理解 “自主”,不应画地为牢、闭门造车,要充分利用全球创新资源实现开放式创新。

  四、城乡统筹

  目前我国城市化的路径上存在两个问题, 一是城市化的格局上存在着大城市与小城镇的争议。大城市对集中人口、发展产业、推动经济起着主要作用,但也容易带来大城市病;小城市则在吸引人口、发展产业上存在瓶颈。“十二五”期间,将突出以城市群为主体形态的格局,通过现代化的交通、通信体系,把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来,形成“城市网”,通过城市间基础设 施一体化实现大中小城市的“同城化”。大城市尤其是特大城市更多提供市场和就业机会, 而中小城镇侧重为转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品。在此基础上,以东部沿海、长江沿线以及陇海、京广等主要铁路干线为轴线,形成城市网均衡分布的城市化主体框架。二是从发展导向来看,“十二五”期间,要从传统的土地城市化向人口城市化转变,实现农民的市民化。从各地探索的经验来看,在“离土”环节,首先是要确权颁证,在此基础上进行土地流转,实现农民“带资进 城”;在“进城”环节,要实现基本公共服务 均等化,同工同酬,同城同待遇。同时,要注意近郊和远郊在城乡统筹中的不同情况, 近郊强调城乡一体化,远郊则强调以城带乡,延伸公共服务资源,解决户口及背后附着的待遇问题。对此应采取不同政策。

  五、社会管理

  要实现社会有序发展与社会充满活力,必须在宏观上解决收人分配问题与社会流动问题,在全体社会成员的层面上努力实现机会均等。在微观社会管理方面,要形成“公 共服务、公共参与、公民权益、公共安全”的完整链条:健全公共服务的基本制度体系,满足大多数人诉求;要广泛吸纳民间精英、志愿者和社会组织参与社会治理;要维护公民权益,完善公民利益表达、矛盾调处、权益保护机制,在动态中化解社会矛盾;在此基础上进行主动的社会防控,保障公共安全。目前,社会转型期间社会管理形态的转变面临着难题:传统计划经济时代的管理体制是依靠科层制进行全面控制、依靠单位进行全员控制、依靠户籍制度进行全过程控制的刚性体制,缺乏活力。随着市场经济体制的建立,单位人变成离散化的社会人,原有的科层管理体制难以支撑,使得社会管理存在大量肓区,成本高企,存在巨大风险。对此,有三种改革方向:一是采取延伸政府职能、增设政府附属机构、增加政府聘任人员、强化政府管理责任的科层延伸方式,其短期效果是显著的,如社会秩序明显好转,公共服务能力明显增强。但是隐患也很多,主要是政府可能一方面过多挤占社会组织发展空间,抑制社会活力,一方面机构不断扩张,管理成本增加,管理责任无限,不堪重负,无法超脱。二是圈层式社会管理模式,即科层适当延伸,但以政府搭台大家唱戏为主,政府提供给社区以场所和一定经费,通过社区平台,支撑政府的社会管理和公共服务、社区的互助服务和市场服务。这种模式的优势在于可以保持政府在支出、人员和责任方面的弹性。三是理想的自治目标形态,是在“法 网”的支撑下,实现真正社会自治。

  六、民生保障

  笔者认为,民生发展要把握“一个要义、两个分开,三个结合”。一个要义,就是要在科学发展观的指导下,把平等精神、平等理 念、平等情怀寓于民生建设始终,既要平等共享,也要平等共建。两个分开,一是基本与非基本分开。保障民生,政府的一项重要职能是提供公共服务。但是公共服务不等于政府服务,而是要建立多元化的供给渠道和供给方式。政府的主要职责是保基本,要在可支配财力范围内,建立基本公共服务制度, 保证人人享有均等化的基本公共服务。非基本的部分,可以通过社会化的方式由社会组织来提供,也可以通过市场化的方式来购买。 二是各级政府责任分开。越是基本的公共服务,越是重要的民生工程,越应该由上一级 政府来承担和保障。要进一步明确各级政府的财权事权,尤其是要明确中央财政保障基本公共服务的标准和范围。5个结合,一是共建与共享结合。共享是分配问题,共建是创造问题。只要把分配和创造结合起来,民生就不只是“民生投人”,也不是西方意义上 的福利经济,而是有中国特色的“民生经济”。连接分配与创造的桥梁是人力资本。要围绕教育、健康加大人力资本投资力度,不但解决民安、民乐问题,还要解决民利、民智问题。民智是创新型国家建设的源泉,是转变发展方式的核心要素,是实现可持续发展的源动力。二是民生保障与城乡统筹相结合。我国长期存在的城乡二元结构,背后是城乡分割制度带来的一系列不平等。要以均等化为导向,重点解决城乡公共服务、基础设施、市场体系、管理体制四个方面的一体化。三是民生发展与区域协调相结合。从拉平经济发展水平的角度来努力缩小地区差距,往往会南辕北辙,事实证明也是不成功的。相反,从公共服务均等化的角度来着力,应该是牵住了牛鼻子。美国、欧洲的经验如此,我国未来的努力方向也应如此。

  七、体制改革

  改革开放三十年来,在体制改革的策略和推动机制方面,我们已经积累了许多经验。

  在改革策略上,包括:拆庙筑墙,即撤销某 些部门、机构,推进政企、政事、政资、政府与市场中介组织分开,明晰不同主体的市场定位;分类改革,如坚持老人老办法,新人新办法,中人中办法;渐进改革,主要是总体设计,试点先行,分步推进;增量改革,主要是先动增量再改存量。在改革方式上,要把握改革的利益赎买实质,采用变通的方式稳步推进。在改革主体上,要充分发挥地方政府的作用,鼓励“制度竞赛”,也就是通过竞争激励各地积极探索改革之路。“十二五”期间要继续用好这些经验,同时也应认 识到,在深人总结三十年改革开放实践经验、广泛学习世界各国先进历史经验的基础上,我们已经有能力对改革进行系统性、前瞻性考虑。下一步要进行顶层设计,统筹推进,把改革面临的压力和问题,更多地转化为改革动力,把握好改革的时机,在一些重大领域取得进展,使改革成为经济社会发展的动力之源。

  (本文整理自作者2010年10月18曰在 民进中央中心学习组学习中共十七届五中全会精神学习会上的报告)

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