蒲宇飞:创造良好政策环境 进一步促进中小企业发展

作者:蒲宇飞  时间:2009-06-16   浏览次数:0

  去年下半年以来,受国际金融风暴影响,我国经济增长速度陡降,同时出现了新增就业岗位大量减少,大批农民工返乡,高校毕业生就业难等一系列问题。为此,中央提出了“保增长,保民生,保稳定”的政策目标。实现“三保”,一个重要的举措就是通过积极创造政策环境,大大促进中小企业发展,吸纳大量就业人口,满足不同层次、不同角度的就业需求,同时通过鼓励中小企业创新,探索形成新的经济增长点。

  一、中小企业扶持政策及其难点

  (一)财政扶持政策

  目前,围绕中小企业发展出台的财政政策主要有两个方面:一是根据中小企业的不同类型和需求,分别提供专项资金支持,包括面向各类中小企业的发展专项资金,面向中小企业服务体系的专项补助资金,面向外向型中小企业的国际市场开拓专项资金,面向科技型中小企业的技术创新基金,面向创业走资的引导基金。二是在政府采购中优先安排向中小企业购买商品或者服务。

  从财政支持政策的执行情况看,虽然政策力度不可谓不大,但是实际效果并不十分理想,其症结主要在于,作为资金供给方,相关政府部门对中小企业的期望是具有“三性”:一是成长性,就是要有较好的市场前景。二是创新性,就是要有一定的自主创新能力。三是要有盈利性,就是要有看得见的盈利空间和盈利能力。问题是,盈利性虽然是可衡量的,但是已经盈利的中小企业可能不需要财政资金支持;迫切需要支持的往往还没有进入盈利阶段。成长性、创新性则难以确定一般性的评价标准,而是需要借助专业知识进行判断,这又显然超出了政府的能力范围。从而,从稳健型原则出发,财政支持资金更多地是在发挥“锦上添花”的作用,也就是主要倾向于支持有一定基础、一定规模、一定盈利的企业。那些真正需要“雪中送炭”的企业,却常常因为无法有效证明自己的成长性、创新性和盈利性,而无法获得有效的支持。

  (二)融资支持政策

  融资难,一直是中小企业发展的主要瓶颈制约因素。对此,近期的政策着力点主要有两个:一是拓宽中小企业融资渠道。二是创新融资方式,具体包括扩大信贷融资,探索股权融资,发展债券融资。支持上市融资。

  在以上融资方式中,债券融资、上市融资虽然融资功能强、规模大,但是融资条件严,适用范围小,对于大量的中小企业来说,信贷融资还是主要方式。信贷融资中,商业银行虽然按照政策要求设立了专营机构,但是从其自身安全性和收益性出发,一般会形成三个“偏好”:一是大企业偏好,企业越大信息可能越对称,潜在风险可能越小。二是政府项目偏好,政府项目不管本身盈利性如何,政府担保在很大程度上可以保证信贷资金的安全性。三是政府文件偏好,按照规划、政策文件放贷,至少可以规避个人风险。绝大多数中小企业都很难符合这三个偏好中的任何一个,所以。在没有配套政策的情况下,贷款难是必然的。

  (三)市场准入政策

  2005年出台的“非公经济36条”(《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》)。一个非常重要的政治取向就是允许非公有资本进入法律未禁入的行业和领域,包括:以参股、合资、合作、项目融资等方式进入垄断行业和领域;支持参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。允许投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域;鼓励入股城市商业银行和城市信用社、农村信用社;允许进入国防科技工业建设领域。此外,对初创小企业,可按照行业特点降低公司注册资本限额,允许注册资金分期到位,减免登记注册费用。近两年,一些中小企业已经开始进入能源、通讯、军工、银行、铁路、市政、文化等领域。

  四年来,以中小企业为主的非公经济取得了长足进展,但是在不少领域虽然获得了准入资格实际上却未得其门而入。国际金融危机以来,一些领域甚至出现了“国进民退”的局面。其中原因,主要有三:一是一些国有大企业凭借资本优势和关系网络优势,以大并小,以强购弱、通过市场并购攻城略地,横扫千军。二是一些国有大企业垄断了重要市场资源或渠道,压缩了中小企业的生存和发展空间。三是部分政府建设资金向大项目、大企业倾斜,客观上导致了中小企业和大企业不平等的竞争机会。

  (四)就业引导政策

  中小企业的发展需要大量有知识、有技能、乐于在中小企业工作、安心在中小企业工作的劳动者。为此,有关部门研究制定了多项措施,包括:

  ——创造公平就业环境。2005年,中央提出有关部门要根据非公有制企业量大面广、用工灵活、员工流动性大等特点,积极探索建立健全职工社会保障制度,支持中小企业及其员工参加养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险,缴纳社会保险费,同时按照国家规定建立住房公积金制度。2007年6月,颁布《劳动合同法》,规范了劳动关系;同年8月,通过了《就业促进法》,强调国家实行统筹城乡和区域的就业政策,逐步建立城乡劳动者平等就业的制度,消除就业歧视。

  ——提供税收优惠。政策重点为:国家对失业人员创立的中小企业和当年吸纳失业人员达到国家比例的中小企业,符合国家支持和鼓励发展政策的高新技术中小企业,在少数民族地区、贫困地区创办的中小企业,安置残疾人员达到国家规定比例的中小企业,在一定期限内减征、免征所得税。

  ——开展就业培训。2007年底,全国共有技工学校2995所,在校生320.8万人;公共职业介绍机构24806个;就业训练中心3173个,民办培训机构21811个,全年共开展培训1960万人次。多层次、多渠道的职业培训,为中小企业发展提供了大批有知识、有技能的劳动力资源。

  虽然总的来说,就业引导政策是相当成功的,但是仍然有两个难题困扰着中小企业;一是不少大学毕业生倾向于选择大城市,习惯于正规就业、正式就业、体面就业,对于进入成长中的中小企业往往心有不甘。所以一方面,大量毕业生无法实现期望中的正规就业,另一方面很多中小企业却长期人才短缺。二是作为中小企业主要劳动力资源的农民工,由于依然受到户籍、社会保障等政策的约束,尚无法真正从农民变市民,从而难以在中小企业实现安定就业、安全就业、安心就业。

  (五)监管政策

  近年来,围绕中小企业发展的监管改革不断推进,相关的探索和实践主要包括:

  ——依法监管。加入世贸组织以后,我国制定、修改了1100多部法律法规,其中,近期制定并出台的和中小企业有关的法律法规主要有4部,包括规范行政行为的《行政许可法》、规范纳税行为的《企业所得税法》,规范政府信息管理的《政府信息公开条例》、规范市场公平竞争行为的《反垄断法》。

  ——简化监管。主要是通过推进行政审批制度改革,大幅度减少行政审批事项。近两年,各级政府先后清理了6000多份阻碍中小企业发展的政策文件。

  ——便捷监管。主要是推行一站式服务,简化审批手续,为中小企业提供“绿色通道”,提高行政效率。

  ——透明监管。主要是各级行政部门通过公告、媒体等多种渠道及时向社会公布有关监管信息、提高信息公开程度。

  在监管改革不断深化的同时,也存在着一些问题,主要是监管政策之间缺乏必要的政策协调。一些政策政出多门,相互制约,好像左右手一推一拉,导致政策无法真正落实。

  二、进一步促进中小企业发展的政策思路

  (一)以建设有限政府、服务政府为中心,进一步深化行政管理体制改革

  ——在监管理念上,既要进一步转变传统计划经济下的全面管制思想,又要避免自由放任的放松管制思想,要努力通过有效监管形成“善治”,也就是要“有所为有所不为”。有所为,就是政府该管的,不能缺位;有所不为,就是政府不该管的,不能越位。政府要通过“有所为有所不为”,建立新的促进中小企业发展的激励相容机制。

  ——从监管目标来看,要进一步规范政府的监管行为,切实保护中小企业的合法权益

  ——。既要统一设定约束和禁止的内容,如反垄断;又要有明确的鼓励、支从监管内容来看,要把国有大企业和中小企业作为平等的市场主体,纳入统一的监管视野持和引导的内容,如对创业投资企业实行税收优惠。既要明确政府的行为辩解,如限定行政许可的事项;又要引导政府的公众服务行为,如为中小企业提供公开的政府信息服务。

  ——从政府投入机制来看,要进一步减少和退出竞争性领域的投资,进一步调整财政支出结构,增加对公共服务领域的投入,优先保障和改善民生,重点加大教育、社会保障和就业促进、医疗卫生、住房保障等方面的支出,从而为中小企业发展和农民工就业创造公平的竞争环境和发展环境。

  (二)以差异化的财政支持和多元化的金融支持为重点,有效解决中小企业融资难问题

  差异化的财政政策就是要借助于第三方市场中介组织,对中小企业的成长性、盈利性、创新性、开拓性进行评估。针对不同特性的中小企业,提供不同的资金支持。以具有专业优势的第三方评估为依据,既可以弥补政府部门专业知识的不足,又可以规避政府部门工作人员的道德风险。

  多元化的金融支持就是要鼓励各类市场主体在明确盈利模式、风险分散机制、市场退出机制的前提下、参与推动小额贷款公司试点,参与探索城市银行、村镇银行、社区银行的发展,参与建设中小企业信用担保体系。同时,要切实建立中小企业信用征集体系,评级发布制度以及失信惩戒体制,推进中小企业信用制度建设。要在完善信用体系的基础上,进一步强化政府部门关于中小企业支持政策的信号引导作用,增强商业银行贷款的中小企业偏好。需要强调的是,我们固然要对金融危机进行防范和反思,但是我们的金融市场化程度还很低,不能因为美国去杠杆化而跟风抑制我们在支持中小企业发展方面的金融创新。

  (三)以技术信息支持为重点,为中小企业营造良好的创新创业环境

  要鼓励国有科研机构向中小企业开放实验室,充分利用现有科技资源为中小企业创新提供创新平台,建立创业项目资源库,引导高校毕业生自主创业。目前,我国只有2%左右的大学毕业生成为中小企业的创业者,远远低于发达国家的平均水平。要通过完善以创业带动就业的配套政策,激发大学生的创业热情,同时吸引更多的大学生到中小企业就业。(原载《国际金融》2009年第6期,作者单位:国家信息中心)

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