蒲宇飞:探索复合型城镇化推进机制

作者:蒲宇飞  时间:2013-12-17   浏览次数:0

   一、 城镇化进程中的压力和问题

  改革开放之初,我国的城镇化率只有17.92%,2012年已经达到52.57%。30多年间,城镇化率年均增长约1.02个百分点,城镇人口年均增加约1400万人,城镇化速度是世界同期水平的2倍。

  (一)城市压力分析

  在快速城镇化进程中,我国城镇主要面临以下压力:

  第一,经济发展压力。从国际视角来看,在经济全球化进程中,城市的兴衰成败速度加快。在经济结构调整中,城市也会面临着大起大落。例如盛极一时的“汽车城”底特律2013年7月18日正式申请破产保护,涉及债务金额超过180亿美元。底特律破产对中国城市意味着两个方面的压力:一是靠单一传统产业支撑发展的城市发展道路难以为继;二是高额的城市负债难以化解。中国城市普遍面临这样的一般性压力,同时还面临一些特殊压力,主要是同等规模城市之间、相邻城市之间、同一辖区城市之间的资源争夺和发展竞赛。

  第二,市民化过程中形成的社会压力。据农民工调查监测报告,2011年全国农民工大约25,278万人,外出农民工15,863万人,在现行城乡二元户籍制度下,大量进城农民工尽管在统计意义上是城镇人口,但是无法平等享受城镇就业、教育、医疗、社会保障等基本公共服务。半市民化形成了大量流动人口。据统计,我国70%的犯罪活动来自流动人口。如何平稳有序推进市民化进程,对每个城市都是一个严峻挑战。

  第三环境压力。我国657个城市中,近400个城市缺水,其中200个严重缺水。一些城市地下水开采过度,地下水位明显下降,城市地面沉降日益严重。同时,90%以上的城市水域严重污染,约50%的重点城镇水资源有问题,不符合饮用标准;城市二氧化硫浓度超标,北方城市平均超标30%,南方超标19%;城市垃圾历年堆存量达69亿吨,对土壤、大气、地下水危害极大。

  (二)城镇化制度瓶颈问题分析

  上述压力的形成,有客观原因,也有体制机制原因。从客观原因来说,主要是我们在30多年间浓缩了世界城市化200多年的进程,浓缩带来了200年的城市化成果,也在短时期积聚了200年的问题和矛盾。从体制机制来看,主要有三个方面:

  一是城乡二元体制。正是户籍制度以及附着在户籍上的各种福利制度限制了农民工的市民化进程,导致大量进城农民工无法平等分享城镇就业、教育、医疗、社会保障等方面的公共服务。这一体制成为我国现行体制中最具刚性特征的环节之一。

  二是行政化资源配置体制。从行政框架来看,我国城市行政组织系统分为省级、副省级、地级、县级、乡镇级五个层级,职能相同,组织同构,这种以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式,导致城市资源和要素自上而下分配和自下而上收缴两种流动和配置模式,资源不断向中心城市集中,行政级别较低的中小城市和小城镇无法获取与其功能相当的公共资源。从空间维度来看,主要是不同行政区城市之间存在严重的行政分割现象,各自为战,自我封闭,自我配套,限制生产要素跨行政区自由流动。即使城市群的发展中也存在类似问题,一方面为争取政策资源,拼凑城市群,把城市群人为拉大、拉长、拉宽;另一方面却抛开城市群资源共享的内涵,同质化竞争,同构化发展。从时间维度看,主要是同一城市不同任期的主要领导者上任伊始都要提出自己的发展战略和发展重点,领导者更替越快,发展重点转换越快,短平快形象工程就越多,长期建设忽视也越多,导致一些城市发展忽左忽右,忽前忽后,飘忽不定。

  三是政绩考核机制。城市发展的基础和前提是经济增长,但是一旦在考核机制上形成“万般皆下品,唯有增长高”的格局,就会出现一系列问题。把GDP纳入政府年度考核指标,城市政府必将做出两个选择,一个是“干”;另一个是“算”。“干”就是市委书记成为董事长,市长成为总经理,整个城市政府成为一个企业,与其他城市竞争,通过竞相引资、融资、投资做大城市建设规模和经济规模。在热火朝天的“干”中,城市发展了,居民收入也普遍增加了。但同时,由于当期政绩考核中不包含债务考核,所以政府债务普遍激增,而且,地方政府的“公司化”也扭曲了资源配置机制,付出了沉重的资源环境代价。“算”就是在统计数据上做文章。一些地方的统计数质量不高,水分过大,根源在于GDP排名及其考核机制。一些城市在经过苦干也无法跃升位次的情况下,只能靠“算”,也就是统计数据造假。在一些地区,“算”已经成为和“干”并重的一项工作内容,差别主要在于水分多少、水平高低问题。久而久之,考核机制以GDP为核心指标,并与干部晋升直接挂钩,成为城市之间恶性竞争的主要诱导因素,成为环境压力不断积聚的重要推动因素,成为社会建设滞后的重要制约因素。

  二、建立复合型城镇化推进机制

  城市是重要的经济单元、社会单元、生态单元和政治单元,是各项制度的综合体。化解各种压力,要基于我国城镇化的特点,建立复合型城镇化推进机制。

  (一)复合型主要体现在三个结合

  1.市场和政府相结合

  从世界城市化历史进程来看,城市发展的过程,表现为要素集聚和积累的因果循环。要素形成有效集聚,会促进城市经济发展,产生更高的生产率,并吸引下一轮要素集聚,进而推动城市规模持续扩张。市场化始终是要素得以进一步集聚的重要保障因素。城市的活力在于市场辐射范围不断扩大,要素的流动性逐渐增强。从这一角度来说,推动城镇化的第一动力是市场。城市化率、城市人口规模、城市产业格局等指标都要交给市场来推动和配置。政府的核心作用是引导,主要是以公共政策、公共工程、公共服务为杠杆,来撬动社会资本和民营企业发展。如果政府成为第一动力,其城镇化模式迟早会受到市场的抵制,至少是修正。

  2.政府和社会相结合

  城镇化的出发点和落脚点都是人,城镇化进程也需要人的全面、全过程参与。只有扩大公共政策中的公众参与,政府决策才不会偏离“为了人”的初衷,才不会动辄导致大规模群体性事件。也只有激发了社会活力,一个城市的经济发展才会获得更持久的原动力。政府和社会相结合的一个重要机制是协商,就是避免通过行政力量使社会成员“被城镇化”,而是在进城还是返乡、市民化还是保留农民身份、“上楼”集中居住还是分散居住等涉及农民切身利益方面与其充分沟通,充分赋予其选择权。

  3.底线功能和目标形态相结合

  目标是一种理想,功能则是基本底线。目标形态可以是世界城市、创新城市、生态城市、绿色城市、田园城市等。城市底线功能则主要包括两个方面:一是为所有城镇居民提供均等的就业机会、安定的社会环境、安全的生态产品。二是为城市贫困阶层提供三个层次的托底机制:(1)通过完善社会保障制度,保证每个公民都能够得到基本的生存保障,不会跌入生存线之下;(2)通过完善住房保障体系,避免出现大量流离失所的流民,特别是不能出现集中的贫民窟;(3)通过完善社会管理体系,特别是通过加强社区建设,避免产生社会底层的组织化对抗行为。一个城市只有保证了底线功能,才能向目标形态迈进,才不会因为各种问题的积聚和爆发阻断城市化进程。当然这不是说,一个城市必须先把所有基本功能都搞好才能抓发展。事实上,很多基本功能都是公益性的,也都需要资金投入。所以西方国家的服务业发展、环境治理、社会建设一般也都经历了两个过程:工业化初期主要是建东墙补西墙,例如先把一些污染型企业发展起来,再用税收收入投入社会建设和环境治理;后期是拆东墙补西墙,也就是工业化发展到一定程度后要转向服务经济,把工业转移出去,将服务经济发展起来,依托服务业的发展实现经济发展、社会建设和环境保护的良性互动。我国相当一部分城市已经走过了建东墙补西墙的阶段,目前正面临着阶段调整,关键是要有决心拆工业污染的墙,建服务业发展的墙,补社会建设和生态环境的墙。

  (二)三个结合的着力点

  (1)调整城市考核评价体系。它的核心理念应该是既保护和鼓励城市政府“干”的热情,又要避免“干”中的非理性;既要强调统计工作的重要性,又要避免“算”中的浮夸。为此,可考虑在切实增强统计工作严肃性、严谨性的基础上,对城市考核进行适当调整,这主要是三个“分”:一是分类考核。主要是按照相邻空间、相近发展水平、相似资源禀赋划分方阵。这是一些地区正在探索的做法。二是分向考核。就是要把自上而下的考核与自下而上的考核结合起来,自上而下要分级,例如不宜在一省范围内搞县域考核;自下而上主要是加强社会评价和注重群众口碑,一个可操作的办法是加强人大代表对同级党委政府的考核。三是分期考核。短期为年度考核,要剔出GDP等经济增长目标和其他理想目标,主要考核内容为底线功能。长期为任期考核,重点考核基础性、创新性、长期性投入情况和效果,可以在年度考核基础上加上经济增长质量等指标,并增加社会评价的权重。此外,要降低城市政府主要负责人流动频率,对于综合评价政绩突出的地方官员,可进一步探索采用坐地提级方式。

  (2)实现三个结合,就要尊重历史规律,确定差别化的城镇化推进策略。在推进城镇化进程中,西方国家典型城市的发展主要经历了三个阶段:

  一是以工业化、城市化融合发展为特征的城市扩张阶段。现代城市体系诞生于工业革命之后,工业革命创造了现代工业,也催生了现代城市。伴随着工业化过程中的收入增长和产业结构调整,农村人口不断向城市集中,城市规模迅速扩张,城市化成为各国经济发展的基本趋势。工业化和城市化相互融合、相互促进、逐步深化、不断扩张,这是城市发展第一阶段的主要特征。

  二是以去工业化为特征的城市转型阶段。不断加速的城市化进程创造了范围经济和规模经济,也带来了拥挤、噪音、高房价和环境污染等诸多“城市病”。于是,在20世纪50年代以后,随着交通和通讯技术的进步,工业化国家进入“去工业化阶段”,在一些发达国家开始出现了逆城市化的趋势,其主要表现为工厂逐步往城市外围迁移,城市富裕人口倾向于定居在郊区,一些小镇和乡村地区则开始出现人口增长的现象。鉴于此,一些大都市纷纷推动城市从工业经济向服务经济转型,着力发展服务业,明显提升服务业在三次产业结构中的比重,大力增强服务业对就业的吸纳能力。

  三是以经济全球化为动力的全球城市网络体系发展阶段。20世纪80年代以来,在全球化和信息化的推动下,全球城市化进程加快发展并表现出新的特征。全球城市化的发展,不再单纯地表现为城市数量和规模的扩张,更重要的是全球城市网络的形成,越来越多的城市通过相互连接而进入全球网络体系。全球各国城市出现了层级分化:纽约、伦敦等国际化大都市是世界城市的主要中心;分布在其周围的是区域性中心城市,如芝加哥、新加坡;其他城市则通过区域中心城市与国际大都市连接,从而成为世界城市网络中的一员。

  我国改革开放30多年的城市化进程,是对世界200年城市化进程的浓缩。一方面,多数城市还处于工业化中期或中后期,总体特征为投资规模扩张、工业化快速发展。另一方面,也有一些城市已经开始发展并形成服务经济。同时,全球城市也在形成。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区已经形成世界级城市群,北京、上海已经成为国际大都市。还有不少城市通过引入跨国公司,承接服务业外包,加强国际合作与对外开放,成为全球网络中的节点城市。在这样的背景和基础上推进城镇化,应形成差别化的推进策略:不能在中央层面确定单一的城镇化模式,过度强调政府意志和整齐划一,而是要根据不同城市的要素禀赋特别是底线功能和目标形态的组合情况,确定差别化的城市定位,并依托市场力量加以推进。对于城市底线功能已经比较完备的城市,应进一步释放城市政府的热情,鼓励其发展服务经济,积极向世界城市和区域节点城市迈进;对于城市底线功能尚不完备的城市,则不应好高骛远,不能将近200个城市都建成国际大都市,而是应着力先补课治病,履行好底线功能,再向更高层次迈进。

  (3)实现三个结合,就要确定城镇化协同推进机制。发达国家200年城市化历史表明,城市化是经济发展的动力源泉,也是化解社会压力的重要途径。关键是如何把城市化与农村发展、城市化与收入分配等政策协同起来,实现共振效应。在这方面,国际社会提供了丰富的经验,也有着惨痛的教训。

  以日本为例,日本在城市化过程中缩小城乡差距的主要经验是转移农民和扶植农业并举。其做法主要包括:一是通过加强农村地区的社会化服务体系,完善城乡统筹的养老、医疗、教育制度等,使城市和农村在法律地位、居民政治权利、社会保障、治理模式等方面具有一致性,有效解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。此外,还建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制,鼓励城市居民到农村或者城市远郊居住或投资。因为不存在人口身份上的差别和歧视,所以在基本公共服务趋同的情况下,城乡人口之间的双向流动增强,城乡界限变得越来越模糊。二是大力发展农村经济,提高农民的收入水平。为缩小城乡之间的差距,日本将工业过度密集的地区确定为“促进转出地区”,将工业集聚程度较低的地区确定为“诱导地区”,通过制定政策,以及政府补贴和政策性融资手段,推动工业企业向农村地区转移。同时,推动财政支持与技术援助相结合,发挥“农协”作用,维护农民合法权益。

  一些发展中国家的失败教训则表明,与工业化、市场化脱节甚至背离的畸形城市化,既导致资源错配,损害经济增长,也拉大分配差距,损害社会公平。以拉美为例,拉美城市化率从40%到60%只用了25年时间,1950~1980年,100万人口以上的大城市由7个增加到48个,十多个国家的首都分别集中了全国人口的40~60%。这一过程中,经济政策和社会政策存在着诸多矛盾,城市化与工业化、市场化出现了明显脱节:拉美地区长期僵化地实行进口替代战略,受保护的产业缺乏创新动力,加之国内市场空间狭小,难以形成规模经济,从而无法创造足够的非农就业机会。同时,农村土地高度集中于少数人手中,大量无地农民不得不涌入城市,进城农民无法融入工业化进程,没有持续增收渠道,反过来进一步影响国内需求和市场空间的扩大。恶性循环之中,进城农民成为城市的边缘阶层,城市贫民窟大量出现,收入差距持续拉大,而且使得利益格局在人群和代际锁定,引发了一系列严重的社会矛盾和问题。借鉴国际经验和教训,无论是履行底线功能还是实现目标形态,我们都不能单兵突进,而是要把城镇化与工业化等相关政策协同起来实现共振。形成共振,核心是软化城乡二元体制等刚性环节,强化面向农民工的基本功服务等软性环节,增强收入分配调节功能。

  三、结语

  增强城镇化推进机制弹性,关键要避免竞相造城等传统的同质化城镇化模式及其考核方式,鼓励和引导各地根据区位条件、经济基础、资源环境容量、社会状况,以绿色低碳、以人为本等基本理念为共同前提,形成市场和政府相结合、政府和社会相结合、底线功能和理想目标相结合的复合型城镇化推进模式。只有建立起复合型城镇化推进机制,才能为同时化解经济、社会、生态压力提供全面有力的支撑。

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