蒲宇飞:城镇化改革的重点领域

作者:蒲宇飞  时间:2013-12-17   浏览次数:0

   关于城镇化的改革思路,有很多着力点,如推进基本公共服务均等化、土地制度改革等。本文主要从化解经济、社会、生态三大压力的角度选择重点改革领域,基本考虑是,要以推进户籍制度改革,实现人口城镇化为前提,在进一步提高城市政府发展理性、激发地方政府创造热情的同时,完善底线功能。主要有三个重点:一是建设乐业城市;二是建设安居城市;三是建设生态城市。

  (一)建设乐业城市

  劳动者是经济财富的创造者,也是社会稳定的决定因素。影响劳动者财富创造和社会稳定的主要是“业”,如果人人乐业,一个城市就会保持和谐并充满活力。乐业城市有三个环节,一是就业,二是创业,三是敬业。每个环节都有目标形态和底线功能。

  1.努力扩大就业

  就业的目标形态是实现充分就业。但是充分就业从来都是城市发展的难题。从西欧各国工业化、城市化历史来看,城市就业问题长期存在。经济衰退,失业人数增加,城市会感受到就业压力;经济繁荣,外来人口涌入城市,寻找工作,城市仍旧会面临就业压力。因此,在就业方面,城市政府关键是履行好底线功能,就是努力创造就业机会并实现就业机会均等。在增加就业机会方面,从西欧城市化经验来看,主要有四个渠道:一是在推进市场化、专业化的过程中,不断有新的行业形成、新的企业创立。例如,在20世纪初的英国,在公共汽车出现后,公共马车夫剃掉胡子,就成了公共汽车司机。二是通过大量公共基础设施、公共服务投资吸纳就业。三是在消费结构升级和形成消费市场的规模经济过程中,创造新的就业岗位。四是服务业不断发展,成为吸纳就业的最重要部门。从我国的情况来看,就业压力将是下一步城市化进程中的主要压力。借鉴西欧经验,要在这四个方面有较大提升空间。在市场竞争方面,主要是把城镇化与工业化结合起来,推动有产业支撑的城镇化,在产业集聚、新兴产业培育的过程中,扩大就业容量。需要强调的是,扩大就业容量的一个重要方面是扩大农民工就业。从世界经验和我国目前的情况来看,进城农民特别是第二代农民工,即使是住在城市的贫民区,也宁愿选择城市生活而不愿回到农村。但是相对而言,他们的技能较低,为此,在城市转型升级过程中,要为他们留出就业空间,不能形成对他们的挤出效应。在公共部门方面,主要是解决公共服务市场化问题,通过购买服务、工艺岗位社会化、公共投资与就业挂钩等方式,吸纳更多就业。在就业平等方面,核心是解决不同所有制、不同行业之间的门槛问题,特别是排除非市场因素的影响和干扰,基本策略是通过公开考试、公开录用来解决公平性问题。在公共就业服务方面,要重点完善就业培训体系。

  2.大力支持创业

  在工业化处于重化工发展阶段,城市化可以通过引进大企业、大项目以及经营城市加以推动。但是一旦经济开始转型特别是经济处于下行周期,在产能过剩非常普遍的情况下,大项目日益成为稀缺资源,即使能够争取到,也难以发挥经济上行周期时的带动作用,经营城市、土地财政也会越来越捉襟见肘。因此,除非竞争优势比较稳定的城市,绝大多数城市的经济发展,需要创业能力和创业氛围来支撑。其中,创业主体有两个:一是技术、管理和资本精英;二是草根特别是农民工。城市政府的目标形态是不断吸引和鼓励本地和外来精英创业,既带动城市繁荣,又提升城市层次和形象。在这方面,很多城市都积累了丰富的引资、引智经验。下一步的关键不是看谁能提供更多的优惠,而是看谁能依托市场力量形成更具竞争力的投资环境。城市政府的底线功能则是为草根特别是农民工提供创业环境和支持平台。从国际经验来看,城市化与工业化要同步发展,城市化要有产业支撑,但是这里的产业支撑并不等于大项目支撑或制造业支撑,而是在很大程度上依托于服务业。服务业中的大部分并不一定是高端现代服务业,而是传统服务业。传统服务业的创业主体最初通常是草根阶层,创业形态则是各种各样的非正规经济。引导草根创业、尊重非正规经济,并引导其正规化,是城市走向繁荣不可或缺的因素。

  我国要重点考虑通过推动农民工产权正规化来激发其创业热情,释放其创造潜能。产权正规化过程是政府撬动市场杠杆的过程,是政府与社会协商的过程,也是政府履行底线功能进而推进要素资本化、实现城市经济繁荣的过程。为此,主要应做好三项工作:一是全面做好农村土地确权、登记、颁证工作,这是产权正规化的基础。二是切实解决农民工在城市落户问题。据我们的测算,户籍城市人口每增加1个百分点,可带动城镇固定资产投资增加5.8个百分点,居民消费增加2.8个百分点。而非户籍人口每增加1个百分点,所能带动城镇固定资产投资仅为0.05个百分点,居民消费增加0.4个百分点。三是引导一部分有能力、有基础、有热情的农民工带资进城,在城市创业,形成草根创业氛围。产权正规化、资产资本化是释放创业者创造潜能的前提,是城镇化成为内需最大空间的制度保障,是保持经济平稳增长、社会长期稳定的重要基础。

  3.积极倡导敬业

  厉以宁曾提出过一个问题:超常规的效率是怎样产生的?他的回答是,效率的产生不仅要有物质基础,还要有道德基础。“在任何时代,小到一个家庭、一家企业、一座村庄,大到整个社会、整个国家,都需要有一种精神上的凝聚力、一种以道德规范为准则的行为引导、一种伦理观念……效率增长是有潜力的。效率增长潜力的发挥,主要依靠效率的道德基础的存在,依靠道德力量的作用”。对于一个城市来说,不管其文化偏于严谨、刻板或活泼、宽松、闲适,目标形态应该是每个城市都有自己的独立精神,都有一种支撑超常规效率的道德基础。一般的底线要求则应该是敬业精神,敬业精神是一个城市发展不可或缺的精神动力,也是未来人口红利的核心要素。

  (二)建设安居城市

  家庭是最小的社会单元和最关键的社会要素。解决好城市家庭住房的问题,是城市政府的基本职能。国家“十二五”规划设计的住房供应体系为:面向中高收入阶层,建立商品住房制度;面向城镇中低收入住房困难家庭,建立提供公租房制度;面向城镇低收入住房困难家庭,建立廉租房制度。通过发挥市场的价格调节作用,促进商品房市场繁荣有序,是城市政府的目标形态。把保障房建设好,则是城市政府履行底线功能的重中之重。

  保障房建设有两个核心环节:一是建设环节,要着力解决保障房范围不明确、供地无空间、资金难到位、环境不宜居、质量无保障、各方参与不积极问题,以公共租赁住房为重点推进保障房建设。二是分配环节,要解决如何通过透明机制动态调整问题。

  保障房政策比较  

类型

公共租赁住房

廉租房

棚户区改造

经济适用住房、限价房

服务对象

买不起房又不符合廉租房标准的城市夹心层

1城镇中等偏下收入住房困难家庭;

2)新就业无房职工;

3)在城镇稳定就业的外来务工人员

城镇符合最低生活保障标准住房困难家庭

城市和国有工矿棚户区中低收入家庭

 

 

买不起商品房又不符合公租房条件的城市夹心层

适宜地区

人口净流入量大的大中城市

低收入住房困难家庭较多、小户型租赁住房房源不足的城镇

下岗失业、退休职工比较集中的城市和国有工矿棚户区

房价较高的城市

房源供应

通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集

通过新建、购置和改造等方式筹集

整治、保护与改造相结合,对可整治的旧住宅区和规划保留的建筑,主要进行房屋维修、配套设施和无障碍设施完善、环境整治和建筑节能改造

1)划拨土地新建,具体可采取项目法人招标方式或政府经济适用住房管理实施机构直接组织建设;

2)商品房小区配建

布局

1分散配建和集中建设相结合;

2)新建普通商品住房项目,应当规划配建一定比例的公共租赁住房;

3集中建设保障性住房,应当充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要,加快完善公共交通系统,同步配套建设生活服务设施;

4外来务工人员集中的开发区、产业园区,集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房,面向用工单位或园区就业人员出租

1配套建设与集中建设相结合,以配建方式为主;

2新建项目尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域,同步做好小区内外市政配套设施建设,方便低收入家庭生活、就业、就医和子女入学

1安置住房实行原地和异地建设相结合,以就近安置为主;

2对异地建设的,应选择交通便利、基础设施齐全的区域

充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求,合理安排区位布局

租金及补贴方式

1租金标准要略低于市场租金;

2政府投资建设公共租赁住房的租金收入专项用于偿还公共租赁住房贷款及其维护、管理和投资补助

1实物配租和租赁补贴相结合,提高实物配租比例;

2)对低保家庭的供暖费补贴、水电气开户费实行减免

棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合,由被拆迁人自愿选择

 

经济适用房是具有社会保障性质的微利价商品房;限价房是政府限定价格和套型面积的商品房

  要围绕两个关键环节,努力形成比较完整的建设运营和管理机制,形成保障房制度的“四梁八柱”。

  (1)四梁。一是中央政府,一方面舍得资金、土地等硬投入;另一方面通过政策、制度等软投入,优化资源配置,激发市场活力,引导社会参与。二是地方政府,既不能成为在市场上逐利的最大房东,也不能被保障房捆住手脚,关键是要在保障能力和保障需求之间找到均衡点。三是被保障居民,一方面要应保尽保;另一方面要不断奋斗,不能躺在保障网上。四是社会力量,一方面要积极参与保障房建设,寻求微利回报;另一方面也要自我约束,承担更多社会责任要求,从建设、运营各个环节配合政府把民生工程变成真正的民心工程。

  (2)八柱。一是土地供应。强调保障房用地优先,做到应保尽保。同时允许对于土地供应紧缺的直辖市和部分省会城市,开展利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点。二是融资。十路并进,从财政投入、信贷等10个方面突破融资瓶颈。三是吸引社会资本参与。通过支持配建商业设施,签订政府回购协议,减免税费负担,为社会资本留出微利空间,不断增强吸引力。四是分配。主要是制定动态保障标准,建立住房保障管理信息系统,完善审核机制。其中的关键是要准确掌握并适时更新保障对象的基础信息。对此,部门间的信息共享、社区的协作配合、信息管理系统的建立完善,是重要的机制保障,很多地方已经摸索出成功的经验和做法。五是纠错机制。主要是建立住房保障诚信档案,完善失信惩戒制度;防范并严厉查处骗租骗购保障性住房、变相福利分房、以权谋私行为。六是信息公开,加强社会监督。七是退出机制。对租赁型保障房,主要是建立随承租人收入提高逐步提高其租金支付比例直至交纳市场租金的机制,以经济手段引导其退出;对购置型保障房,主要是完善并严格执行上市交易收益调节政策,消除牟利空间。八是监管体系。重点是通过实行目标责任制、责任终身制、问责约谈制等机制督查建设进程、保障建筑安全。

  “四梁八柱”通过形成制度合力,防范潜在风险,破除瓶颈制约,将给保障房建设、运营和管理提供坚强、稳定的支撑。

  为解决其他各层次城乡居民的安居问题,在建设好保障房的同时,要有序发展商品房市场。商品房市场要避免两种倾向:一是地方政府直接通过造新城推动房地产开发,导致供给端的泡沫,形成大量鬼城空城;二是房地产投机行为普遍,导致需求端的泡沫,推动房价暴涨。为此,要通过供给和需求两侧调节房地产市场。在供给侧,关键是适度扩大面向有效需求的土地供给,一方面避免建设空城过程中的土地资源浪费,一方面避免政府人为制造土地供给紧缺的局面。在需求侧,要控制好两个环节:在交易环节,要借鉴智利等国经验,对购房款等大额资金异动情况加强合法性审查,并相应加大税收征管和处罚力度。在持有环节,主要是及早开征房地产税,增加房产持有成本。在方式上,要更多利用市场化手段,把保障房与商品房从“对台戏”变成“二人转”,要在保障房进一步发挥保障功能的同时,考虑商品房回归市场,弱化和减少各种形式的行政控制。

  (三)建设生态城市

  从1971年生态城市概念提出至今,世界各国已涌现出大量的生态城市。通过40余年的探索与实践,从最初的“自然、技术、人文充分融合,物质、能量、信息高效利用,人的创造力和生产力得到最大限度的发挥,居民的身心健康和环境质量得到维护”的“一种生态、高效、和谐的人类聚居新环境”,到“要从自然生态和社会心理两方面去创造一种能充分融合技术和自然的人类活动的最优环境”,以“诱发人的创造性和生产力,提供高水平的物质和生活方式”。

  根据对不同国家建设生态城市的实践分析,可以将其大体划分为六大类型,即亦城亦乡型、精明增长型、文化支撑型、生态转型型、交通改造型和社会驱动型。

  全球典型生态城市类型  

  近年来,生态城市建设在我国方兴未艾,各地掀起了建设生态城市的高潮。根据中国城市科学研究会学术交流部所做的一项统计研究表明,截止到2011年2月,中国287个地级以上城市中提出生态城市建设目标的有230个,所占比重为80.1%;提出“低碳城市”建设目标的有133个,所占比重为46.3%;综合上述两种建设目标,提出建设低碳生态城市相关建设目标的城市已达259个,占到地级市比例的90.2%。

  根据我国的实际,建立生态城市的热情应该鼓励,但是不宜理想化,更不能一窝蜂。从目标形态和底线功能相结合的角度来看,可以把生态城市分为三个层次:一是生态安全城市;二是生态健康城市;三是生态品牌城市。

  从内涵来说,生态安全城市的核心要素是水资源、土壤、空气能够达标,不出现环境安全事件;生态健康城市的核心要素是生态安全+生态产业发展,也就是有能力发展一定的绿色生态产业,实现自然、技术和人文融合;生态品牌城市的核心要素是生态安全+生态产业+生态声誉,也就是创造可以媲美全球典型生态城市的特色,不断提高城市居民的创造力和生产力,形成生态美誉度。

  从驱动力来看,生态安全城市主要是压力驱动,也就是在生态压力和社会压力下,不得不投入财力和精力,保障生态安全;生态健康城市是利益驱动,也就是可以通过发展绿色产业推动城市经济发展,同时维护城市生态安全;生态品牌城市是效用驱动,也就是可以通过生态城市名片获得更多的社会效益、经济效益等综合效益。

  从发展重点来看,生态安全阶段重点是公益化,也就是通过其他产业发展来支持作为公共产品的生态环保事业。生态健康阶段重点是产业化,就是通过形成绿色产业获得经济回报;生态品牌阶段主要是品牌化,也就是通过打造品牌形成综合优势。

  一个城市如果能够围绕生态安全、健康和品牌,形成连续的生态保护和治理机制,将会有效化解生态环境压力,进而把压力有效转化为发展动力。目前,对绝大多数城市来说,保障生态安全是底线功能,也是目前的着力点。而履行好这一功能,需要不断提高城市政府的市场监管能力,也需要增强公众参与和社会监督功能。

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