成都城市化模式探索:避免政策成圈地的幌子

作者:董瑞丰  时间:2013-12-10   浏览次数:0

  成都的城市化过程中有两个特点:工业化和城镇化互动,城市发展和农村发展互补,为多因素制约下的西部城镇化道路提供一种经验。

  “西部大开发,我认为一定要做大原有的经济中心。”1月18日,北京大学新光华楼的一间会议室里,在数十名媒体记者的围绕下,经济学家厉以宁稍稍提高了声调。

  半个小时前,同一座楼里,一个名为“西部大开发中的城市化道路”的课题报告刚发布。这个由厉以宁担任总指导的课题,着重研究了成都的城市化模式,认为后者已成为西部大开发的“引擎城市”。

  报告发布的时机耐人寻味。此前,2009年底召开的中央经济工作会议明确提出,要把城镇化发展的重点放在加强中小城市和小城镇发展上。

  此后两周公布的中央一号文件,同样强调推进城镇化。“要注重中小城市和小城镇的发展,要把它作为城镇化发展的重点。”2月1日国新办的新闻发布会上,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文这样说。

  上述课题的负责人蒲宇飞,同时也是国家发改委下属的国家信息中心综合部副主任,向《瞭望》新闻周刊表示了这样的看法:大中小城市和小城镇协调发展的国家政策并未改变,未来的发展取向更多的应是城市群模式。城市群包含了大中小城市和小城镇,在此意义上成都的城市化和城镇化是一个概念。

  蒲宇飞亦结合西部发展的特点,解释其课题的研究逻辑:国家区域发展战略侧重西部,西部的重点在农村,农村的出路在城市化,城市化的亮点就在成都。经过对西部城市的长期跟踪研究,“成都的城市化模式是西部大开发城市化道路之中最大的亮点。”

  寄望“引擎”拉动 

  也有持不同看法者。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀在“一号文件”出台后多次向本刊记者表示,当前推动城镇化应特指小城镇,“西部也不例外”。

  对于西部的城镇化道路,是以大城市,中小城市抑或小城镇为主,素有争论。

  反对主建大城市者论点主要有二:其一,以西部的落后程度,还没有达到建设城市群的阶段;其二,西部的大型城市会汲取大量资源,却不能给予周边地区充足的辐射带动。

  接受《瞭望》新闻周刊采访时,中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯回忆,自1999年西部大开发战略提出以来,这样的不同意见就一直存在,也确有一定道理。但以西部现有的环境、人口、财力等基础,承载能力有限,难以简单复制东部的小城镇模式。

  “西部由于整体经济水平比较低,未来发展要充分发挥中心城市的集聚带动作用,发挥城市群和都市圈的核心龙头作用。这是我的一个核心观点。”魏后凯说。

  “从现实情况看,人口向特大城市接近,形成不可逆的趋势。”国家发改委城市与小城镇研究中心主任李铁认为,根据改革开放三十年的历史,大城市特别是特大城市的发展比较突出,珠三角、长三角地区也依托特大城市的辐射取得长足发展。在四川,基本上要依赖于成都市这种高度聚集的人口和要素,才能对周边地区发生有效的辐射带动作用。

  西部大开发规划之初,亦试图选择现有基础较好、区位优势明显、人口较为密集、沿交通干线和城市枢纽的一些地区作为开发的重点区域。“西陇海兰新线经济带、长江上游经济带、南宁贵阳昆明经济区将搭建起西部经济的骨架。”2001年7月26日的一篇新华社消息如此报道。

  此后,所谓“两带一区”在“十一五”规划中调整为成渝、关中—天水、环北部湾三个重点区域,但发挥中心城市群带动辐射作用的思路未变。

  “中央在多次有关政策中明确强调,大中小城市和小城镇协调发展。这是中国城市化发展道路的一个既定政策,现在看没有发生什么特别的改变。”李铁说。

  “问题是重点在哪?”魏后凯认为,西部地区当然也要发展小城镇,但在‘十二五’期间,要建立起一批新的增长极增长点,重点是抓中心城市和城市群。

  能否发挥中心城市的“引擎”拉动作用成为关键。1月10日,成都市双流县举办的2010中国城市发展合作论坛上,全国政协副主席、经济学家厉无畏这样表示:西部小城镇不够活跃很大程度上是因为西部大城市的辐射功能不够强。

  被寄予厚望的“西部引擎”功能,在蒲宇飞看来,成都至少走出了一条可供研究的道路。他的课题将成都城市空间分为“三圈层”,即中心城市、近郊区和中远郊区,由近郊区县分担部分中心城区的城市功能,郊区县市逐步发展为小城市或中等城市。

  成都当地媒体报道,2010年1月31日零时起,眉山、资阳固定电话将与成都一起共享区号028,“这只是‘成都经济区’区域合作发展的一部分”。成都与邻近成都的直辖市重庆以及省内的眉山、资阳、乐山、雅安、泸州、德阳、绵阳、阿坝、凉山等10个市、州开展区域合作,并签订区域合作框架协议,“‘成都经济区’的雏形已经显现”。

  “引擎”之外,中国社科院西部发展研究中心副主任陈耀也表示了担忧:“根据西部自然地貌条件,不宜像东部那样建设特大城市,而应多发展据点式的中小城镇。(目前)西部地区中心城市首位度过高,省会城市一城独大。”

  “要避免政策被曲解,成为大中城市圈地搞房地产开发的幌子。”彭真怀说。

  “低碳”背景下的产业化 

  寄望“引擎”拉动,很大程度是因为西部城镇整体面临产业支撑不足的困境。

  2000年~2007年,西部与东部地区间城镇化率的差距由7.2个百分点扩大到18.0个百分点。城镇化滞后的原因,研究者指出,产业始终是一个制约瓶颈。

  在发展产业的驱动下,一些西部城市近年来试图争取重化工大项目,如千万吨级炼油和百万吨级乙烯、天然气化工、煤化工等,快速膨胀城市经济。陈耀分析,2003年以来我国以重化工带动的新一轮经济增长,对能矿资源的开采和加工形成了巨大需求,“西部地区是我国能矿资源的富集区,以为发展重化工业能够为城市经济提供资源支撑保障”。

  但节能减排的压力和西部脆弱的生态环境,也在羁绊着西部城市发展重工业的冲动。

  “以重工业为导向,面临巨大的资源环境压力;以加工贸易为导向,产业具有一定脆弱性;完全以服务业为导向,如果尚未经历充分的工业化过程,缺乏支撑。”蒲宇飞说,因此成都选择的是一条复合发展工业的道路,中心城区重点发展总部经济和高新技术产业,第二圈层重点发展现代制造业,第三圈层重点发展传统产业和特色优势产业。

  依靠较密集的智力资源,成都没有等待产业从东到西梯度转移,而是直接引进一批世界500强企业,并汇聚了英特尔等若干跨国公司的产业基地。

  对于成都的城市发展模式,国家发改委培训中心主任、国务院原西部开发办综合组组长杜平认为有一个“互”值得注意,即工业化和城市化互动。“看成都这些年的发展能明显发现,它通过空间结构的调整,通过对城市主业的界定,通过促进原有特色产业优势的发挥,工业化大大加快速度,带动了整个城市面貌的发展。”

  成都市副秘书长、发改委主任付毅说:“2008年、2009年席卷全球的金融危机,也没有对成都造成太大冲击,反倒带来了新的机会,很多跨国公司和国内一些公司,纷纷把生产基地移到距离市场更近但成本最低的成都。”

  “现在的问题,不是要不要承接产业转移,而是如何提高西部地区的承接能力。”魏后凯拿出一份统计图表告诉《瞭望》新闻周刊记者,仅浙江企业在四川的投资金额已由2002年的23亿元,增长到2008年的362亿元。但是,“西部仍存在物流成本偏高,产业配套能力偏低,工业平均赋税偏高等问题”。

  尤其是产业转移过程中可能伴随的高能耗、高污染问题,一直困扰西部。魏后凯认为不宜全盘否定,而应加强引导和管理,促进东部产业有序转移。

  杜平认为,每一次重大的国际性经济危机过后,都衍生出一个或若干个新产业。后金融危机时代,国际社会推崇低碳经济,对西部地区而言,需要认真研究战略产业的选择,以及在资金、技术和人才缺乏这样的背景下如何实现低碳经济。

  陈耀认为,低碳产业是西部面临的重要机遇,也应该成为西部新的增长点。后十年西部大开发,要把低碳产业作为重点产业来培育,国家也要加大扶持的力度。结合西部的条件和特点,可以选择新能源、新材料、电子信息、特色农产品及加工、现代服务业等。

  补偿农村发展 

  “成都城市发展模式还有一个‘互’值得关注,就是城市发展和乡村发展的互补。”杜平认为,具体有两方面体现:一是盘活农村集体用地,即把农村的最大的潜在优势转化为当前优势;二是把城市人口的部分待遇向农村人口延伸,使后者在就业、社保等方面享受“公民待遇”。

  凭借成渝统筹城乡发展综合配套改革试验区的政策优势,成都首先探索了通过农村产权制度改革,促进土地要素市场化,进而带动农村劳动力要素的自由流动,来破解城乡二元体制。

  同样通过提高土地使用率,相应提高土地的收益,但还要再反补给农民,与农民共享——这对侵害农村、农民发展利益的城市化道路是一种纠偏。

  同时,将城镇公共就业、医疗、养老等服务向农村、农民延伸。比如,建立覆盖城镇和农村的人力资源信息网络;对2004年以后新征地农民将一次性货币化安置改变为纳入城镇基本养老、医疗保险的强制性制度安排,对2004年以前的已征地农民,实现两级财政安排10年内注入45亿元补贴资金,追溯解决其社保问题;等等。

  政策和财政收入无疑是成都的优势。受访专家也指出,成都统筹城乡发展过程中有三点共性问题,值得西部乃至全国城镇化进程所注意。

  一是保护农民权益。城镇化中最容易伤害农民利益。如果城镇化带来农民的生活水平不升反降,这样的城镇化是得不到农民支持的。

  二是解决进城农民就业问题。有的地方征用了农民的承包地、宅基地,给了一笔补偿金,但农民没有城市工作技能,只能坐吃山空,不能在城里稳定居住下来。

  三是医疗、教育、养老等所有公共服务产品的提供。

  根据“一号文件”的精神,把符合条件的农业人口转变为城市居民,是城镇化的重要任务。而人口城镇化的主旨,实际就是保障进城农民的权益,与农民共享城镇化的利益。

  受访专家指出,就业、居民、保障、公共服务都需要财力支撑,西部多数地区囿于地方财力,在城镇化过程中无法充分补偿农村、农民的发展。因此,国家要给予更大的支持,地方也要作出更多探索。

  “成都被国家划为城乡统筹的改革试验区,从这个意义上讲,成都城市化进程最大的意义,在于为全国的城镇化提供自己的经验。”厉以宁说。

来源:《瞭望》新闻周刊 [关闭] [收藏] [打印]

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