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郑永年:集权为了改革,改革需要分权

  时间:2014-11-20

  改革者需要权力,没有权力什么事情都做不成。啃骨头就要有权力,但集权本身不是目的,要发挥社会的活力还是要还权于社会。

  十八大后中国权力格局有了变化和重构,在今天,已稳固形成新的政治权威,习近平事实上已经是中国改革开放的“新设计师”。正如美国《时代》周刊评论说,中国领导层已向外界证明,他们有能力做出艰难决定并聪明地贯彻实施。

  中国需要继续出发,而如何找到全面深化改革的不竭动力,如何激发社会活力,成为一个巨大挑战。这一挑战,也和政治、经济和社会是否能确立“新常态”联系在一起。那么,中国该怎么做?

  分权给社会

  张墨宁:如果说“和谐社会”、“社会管理”是对保持社会稳定的一个回应,本届领导层多次提到的激发社会活力,回应的是哪些问题?

  郑永年:激发社会活力,实际上就是中国的改革动力从哪里来的问题。过去中国曾出现过“无改革”或者说改革不动的局面。“无改革”指的是一种没有改革的客观局面,它并不是说执政党领导人和政府或者社会不想改革。想改革而没有执行或者执行得很差,就导致“无改革”局面。自改革开放以来,改革、发展和稳定一直是中国3个互相关联的政策领域。通过改革而得到发展,通过发展而达致稳定,稳定本身又反过来有助于进一步改革和发展,这是一个良性的循环。而过去多年,中国总体局势的发展态势在很多方面表明这三者之间有进入了一个恶性循环的风险,即无改革、高发展和不稳定。

  十八大以来,无论是三中全会还是四中全会,主题都是改革,确立了宏大的改革计划,老百姓对改革的期望也越来越大。顶层设计已经具备了,那么改革的动力在哪里?主体是谁呢?改革的主体显然不仅仅是中央政府。中央政府是顶层设计者,在有些方面是改革的主体,比如财政体制、税收、货币改革,但在更多的方面并不是主体,改革的主体还是社会。社会活力无非来自两个方面,企业和社会组织,他们也是创新的主体。

  这也符合中国上世纪80年代改革的逻辑,顶层设计师是邓小平,但最终还是通过分权创造了活力,无论是早期的个体户、民营企业还是特区,都是把社会活力激发出来的手段。90年代邓小平南方谈话以后,改革走得那么快,也是因为大规模的分权运动。只有分权,才会把束缚活力的东西拿掉。而在十八大之前,一方面是2008年金融危机以后,国有企业大扩张;另一方面是维稳系统即社会控制系统的发展,影响了社会活力的发挥。

  现在面临的问题是,新一轮改革,是从以往的分权式改革转向集权式改革,这表现在深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对,就像习近平所说的,好肉都吃了,剩下的都是硬骨头。改革者需要权力,没有权力什么事情都做不成。啃骨头就要有权力,但集权本身不是目的,要发挥社会的活力还是要还权于社会。把权力从既得利益手中拿过来,但不能拿过来以后老是握在自己的手里,而是需要下放到改革者手中。

  张墨宁:全面深化改革中如何进一步下放权力,并真正解决一些地方政府不作为的问题?

  郑永年:中央全面深化改革领导小组实际上也是在探讨怎么分权,首先就是如何把行政审批权下放。比如上海自贸区试验,意在发挥地方的积极性,负面清单也是一个很好的概念,但是这个清单过长的时候,跟没有下放一样。

  集权式的改革和反腐败运动,使得一些地方都不做事情,一些地方成为“空转”政府。道理很简单,法律规定的权力还是在政府手中,但这些政府已经不作为。下一步中央政府要做的是,通过集权的方式,有足够的权力从官僚手中下放到社会中去。所有的官僚集团、地方政府不会主动放权,需要中央政府的权力去推动,要利用上层的权力使得各级政府、各级官僚去分权。

  衡量改革进展得如何,不在于有多么宏大的改革设计,而在于如何让三中全会出台的336项改革方案、四中全会出台的180多项改革方案实施下去。我认为四中全会之后要走向放权,前一个阶段是整治“乱作为”的政府,反腐败运动一定程度上遏止了官员的“乱作为”,下一步的目标则是要把政府从“不作为”转向“作为”,否则三中全会、四中全会的改革设计只会停留在纸面上。权力如果牢牢掌握在官僚系统手里,不向地方、企业和社会放权,改革还是不会发生。

  依法进行“政社分开”

  张墨宁:反腐败和执政党自身建设,都在于重塑执政党的活力,党的活力与社会活力是怎样的关系,如何评价党与社会的互动?

  郑永年:社会的活力很大程度上取决于党的活力。群众路线在中国共产党所主导的政治中,占有绝对重要的地位。然而在经济建设过程中,群众路线在共产党的政治生活中,曾经被边缘化了,结果造成了执政党越来越官僚化。

  中共拥有8000多万党员,是群众性政党,但脱离社会的现象较为严重。这种情况下,执政本身也面临挑战甚至危机。很多国家要处理的是国家与社会、政府与人民的关系,但中国有一个特殊性,就是要处理党与社会的关系。改革要诉诸社会的活力,但问题是用什么方式,毛泽东发动“文化大革命”也是想诉诸社会的活力,以社会运动的方式激发活力很危险。现在四中全会提出了依法治国,通过法的形式诉诸社会活力,就会有效得多。

  但是不管怎么样,首先要给社会权力。一方面必须向社会分权,另一方面需要规制社会的行为。不过,规制不等于社会控制,而是建立在法律基础上的治理。为什么社会活力释放不够,首先是社会空间不足,转型先要向社会分权,另一方面,还要把党对社会的关系转化成为基于法律之上的领导。这两点都很重要,光有分权,没有秩序,社会也会乱。但是,分权和秩序也要有优先次序,向社会分权应该成为主体。秩序当然是需要的,但现在的秩序不是法治秩序,更多是维稳秩序。维稳秩序不仅不能释放社会活力,还让执政党与社会出现了一种紧张关系。

来源:安徽日报 [关闭] [收藏] [打印]

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