农村产权改革:认知冲突与操作难题

作者:党国英  时间:2014-09-23

  完成农村产权改革的艰巨任务,必须破除关于产权的意识形态的规定性,用技术性思维理解产权改革的意义。国民共同共有产权、社区共同共有产权、按份共有产权以及私人产权,各自适用于不同经济属性资产配置要求,如果错乱配置必导致效率、平等与稳定的同时缺失。中国传统集体经济制度的主要弊端,便是用唯一的社区共同共有产权形式配伍复杂的农村社会经济活动,将农民的社区成员权与经济组织成员权搅和在一起,引起一系列基本社会经济关系的扭曲。农村产权改革的基本方略,是依据产权配置的技术性要求,在农业经济的竞争性领域以农民可退出的合作经济组织替代现行集体经济组织,形成可交易的成员权;在农村公共服务领域以普惠性的社区共有产权替代以户籍为取舍标准的歧视性共有产权,形成平等的居民权。改革的突破口是土地承包权或集体股权的明晰化、土地要素的市场化以及政府对土地规划及用途管理的科学化。

  早在五年前的中共十七届三中全会上,党中央就已经提出了很积极的农村经济体制改革方案:一是要调整“统分结合的双层经营体制”,使集体经济这个层次向农民合作社转变;二是明晰土地产权,实现农民的土地承包经营权长久不变;三是建立城乡统一的建设用地市场。这三项改革意见如果落实,其意义不可估量。但是,在过去五年里,中央政府一直没有出台具体的改革方案,个别试点地区的经验也没有总结推广。十八届三中全会的有关文件扼要重申了前述改革路径,但有关官员对文件的解读却引起不小争论。本文拟对改革的一些认识问题作一讨论,并提出克服改革难题的一些意见。

  一、产权:由意识形态概念转变为技术性概念

  (一)重新认识产权设置的功能

  在过去很长的时期内,我们紧紧地把产权制度设置的功能与意识形态捆绑在一起,束缚了我们的思想,妨碍了我们搞活经济体制的手脚。这个局面必须打破。

  意识形态是执政党的一整套合法性认识规范。这种认识规范必须得到民众的认同才有效力。多年的实践证明,受民众认同的合法性认识规范主要与结果有关,而不是与手段有关。邓小平深得此中三昧,提出了著名的“猫论”,但我们没有真正领会他的思想,突出的表现便是对与产权相关的问题不求甚解。

  成功的改革应该在效率、平等及社会稳定诸方面求得增益,并找到一个大致适当的、动态的平衡点。这应该是意识形态的核心所在。如果把某种达成此目标的手段看作为意识形态的要素,不仅徒增体制僵化,还使利益集团关系变得凝固,产生失去民心的风险。

  产权理论研究表明,产权关系的类型与经济发展的技术类型有密切关系。例如,在农耕文明时期,土地产权不仅满足私人物品生产的需要,还要满足公共品供给的需要,所以,无论东方还是西方,除无人、少人的土地由君主所有外,一般的耕地都有可能划出一部分作为“公地”。进入工业文明时期后,政治家有了解决公共品供给问题的新的手段,创立了公共财政,一般不再会将可耕地划出一部分作为“公地”来满足社会的公共品需求。现代社会可以有公地,但它不会是可耕地。如果哪一个国家将耕地拿来满足公共需求,意味着这个国家还处于农耕文明时期,或者意味着这个国家的产权制度设置不合理。历史逻辑表明,我们只需要把产权设置看作一个自然的技术性的问题即可。一定的产权当然对社会平等有影响,但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系,常常不能增进平等,更导致效率的巨大损失。

  (二)“产”与“权”结合的机理

  把产权设置看作一种技术性事件,需要知道其中“产”与“权”的技术性联系。

  第一,因为“产”是一个渐变的谱系,“权”也会与之相适应,有某种过渡性或渐变性。任何一项经济活动,只要“外部性”很小,即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突,就可认定其有私人属性,相反,则可认定其有公共属性。在实践中,虽然这两种属性是“渐变的谱系”,并没有严格的界限,但不能由此认为无法进行制度设计。这要求我们的产权设置不能走极端。在竞争性领域,不同情形下的竞争性会有差异;在公共性领域,不同具体方面的公共性也会有差异,这就决定了“权”的设置要具体化。即使一项经济活动有公共性,也不一定要搞共同共有产权。政府可以设置私人产权,而通过类似用途管制的办法,对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家,这很普遍。

  第二,在私人物品生产的竞争性领域,一般奉行竞争性的“要素分配原则”,出资者得利润,出力者得工资,献地者得地租。在这里,与“产”所匹配的是“独占权”。任何要素都没有投入的人士,不能直接获得报酬;如果他的生存成了公共性问题,则要由公共部门加以解决。违反了这样的原则,任何一个社会都将掉入低效率陷阱。中国农村的传统集体经济之所以要改革,盖因为这个制度将一种“集体成员权”看作获取收益的依据,而这个成员权又与“户口”相联系。这是中国农村各种乱象的总根源。

  第三,在公共品生产服务领域,一般奉行“普惠分配原则”,只要一个人生活于某个社区,社区的公共品就应给予他平等提供。在这里,与“产”所匹配的是“平等权”。一个社会如果没有了这一条,就不会和谐。而我们国家又普遍地违反这一原则。大量农民进入各类城市后,因为随身没有携带户籍,他们即使是某地的常住居民,也没有基本的平等获取公共品的权利。这是中国城市各种乱象的主要根源。

  (三)合理确定土地制度的公权边界

  1. 共有产权的技术性质。静态地说,人类产业链与利益链相互交织,构成了一个复杂的三维空间,如果在每一个节点上每一个主体的活动按照市场信息的引导,而不产生私人成本与社会成本的偏离,就不需要权威机构替代私人做主,也就不需要共有制;若相反,就有可能需要设立共有产权。这种情形发生的基础原因是由技术性因素决定的。例如,乡间为农户服务的道路如果搞封闭管理,按使用程度收费,其监管成本极高,只能按公共品提供,建立共有产权。如果不适当地扩大共有产权的使用范围,会扩大私人成本与社会成本的差额。

  强调共有产权的意识形态规定性,在学理上是肤浅的。共有产权被看作社会主义意识形态的要件,实际上两者没有必然联系。共有产权解决公共品的分配问题,不可能按市场定价,失去了马克思讲过的商品交换平等性的基础;而共有产权的执行与维护产生了权力的含金量,易滋生腐败。要清醒地认识到,设置共有产权其实是克服市场交易成本的无奈之举。因为某些技术性上的“公共物品”被分割与独立交易的困难很大,会形成极高的市场交易成本,设置共有产权有节约成本的好处。私人领域与公共领域的区别,以及私人所有与共同所有的区别,本质上是一个交易成本的问题。

  2. 区别公共利益与公共用途。土地的公权边界在理论原则上是清楚的,但在细节的刻画上是困难的。不过,这不妨碍我们给政策操作提出可行的办法。认为一块土地的使用只要与公共利益有关,就可以设置土地的共同共有产权,就可以由政府行使土地征收权,容易导致公权滥用。公共利益是一个模糊的概念。一切特定的私人经济活动都会引起公共问题,或是与公共利益抵触,或提升公共利益,或两者兼而有之。例如,一个开发区的一个投资项目,会带来就业增长,也会增加政府税收,这些自然与公共利益有关系。如果这块地因产权问题不能用于投资建设,政府是不是可以强制征收?这种情形在一些欧美国家也是有争议的话题,但在若干年的争议后,倾向性的意见是否定将土地强制征收、建立土地的共同共有产权。显然,这个意见是正确的。

  目前,欧美国家的主导做法,是看一块土地是否直接需要由公共部门使用,也即是否有公共用途,从而来决定是否需要建立土地共有产权。如果一块土地将由私人或私人的联合体使用,即使这种使用与公共利益有关系,也不建立土地的共有产权。如,国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地,才需要建立土地的共同共有产权。在共同共有产权建立中,也并非一律要采取强制征收的办法。仍然从技术性考虑出发,满足公共用途的地块如果不是对地块位置有确定的要求,就可以采用市场化的协商办法,什么地方能买到土地,就在什么地方建立公共设施。这种办法还可以降低土地征收价格。

  3. 规划约束与用途管制是建立土地共同共有产权的重要替代办法。共同共有产权以外的其他产权类型的土地,其使用中会不同程度上产生前述私人成本与社会成本不相等的问题,即公共性问题,对此如何应对?法制国家的通行做法,是通过对土地利用的规划约束与用途管制解决相关问题。这种做法构成了公权对私权行使的干预,也可以说构成了公权对私权的分割。现代私权不完整具有普遍性。

  土地的用途管制是指政府对特定地块实行用途指定的管理方式。土地规划则是政府或其他权威机构对一定区域的土地利用方式及其附属设施建设进行统筹安排的一系列约束性规定。通过这种管控,土地的市场化利用所产生的公共性问题有可能得到解决。通常,规划的制定越是法制化、民主化,越能达到有效平衡私权的目的。

  土地规划权作为公权的有效行使,必须以规划管理体制改革为基础。中央政府可做土地产权保护、大江大河治理、农业保护区的维护以及进行土地司法体系的建设;省级政府的工作重心可放在环境保护方面;行政性市、区、县级政府在遵守上位法的前提下,可协调制定辖区土地利用规划原则。在此基础上,将土地实际利用规划权利完全下沉到城乡社区一级自治共同体;如果没有这样的共同体,需要通过改革建立起来。

  (四)四种土地所有权的技术性质

  所有权在本质上反映人与人之间的关系。通常,产权的私人所有,意味着私人之间达成由市场支配交易的契约;产权的公共所有则意味着产权分享人达成由权威机构支配交易的契约。有两种情形使这种关系呈现复杂性:一是私有产权的使用会产生公共性问题,因此也涉及非市场契约;二是共有产权的建立与维护并非自由达成的契约,而是强制的结果。在后一种情形下,产权所内含的技术性质,即合理产权与经济活动方式的匹配性,并不会发生改变。在现实经济活动中,如何以技术性的利益关联度为基准,确立土地权属类型序列,始终是决策认识上的一个盲点。

  私人所有(或形式共有,实质私有)、私人合作所有(按份共有)、社区公共所有(共同共有)、国民共同所有(国家所有),是四种常见的土地所有权类型。经济生活中无论采取哪一种形式,要看能否兼顾效率和平等,或者说要看能否兼顾私人利益和公共利益(社会主义),共同共有并非是唯一的好形式。在一般意义上,这个所有权形式的序列,对应经济活动的公共性是递增的,而私人性是递减的。但若作具体分析,某些经济活动即使有公共性,也不需要对应共同共有产权形式。下面分别讨论四种土地所有权类型的技术性质。

  1. 私人所有权。世上没有绝对的私人产权,尤其是没有绝对的私人土地产权。普遍存在的是政府(或其他类型的公权机构)对土地实行用途管制或规划约束情形下的私人产权。

  一切私人经济活动对土地的占用,都适合土地的私人所有或形式共有、实质私有,或如中国当前在农村推行的土地承包权(使用权)物权化。这里特别强调以下两种情形:(1)直接农业生产活动具有强烈的私人属性。只要农户按照市场规律生产可以满足个人利益,且至少不直接危害公共利益,便适合采用这种产权形式。如果私人行为与他人利益或社会利益发生冲突,可以用某种公共管理规则或私人间的契约加以调整;(2)私人适当的宅基地利用并不侵害公共利益,对宅基地不必实行任何形式的共同共有产权。对可能出现侵害公共利益的宅基地利用方式,政府可以用规划和用途管制进行限制,同样不必建立共同共有产权。

  2. 私人合作所有(按份共有)。国际上,农业领域针对土地建立按份共有的产权形式甚少,但在中国有特殊意义。因中国农户土地承包面积比较小,而一些设施农业的土地利用有较强的不可分性,农户不得不在土地利用方面进行合作,但这种情形会随着土地流转增多而逐渐变少。

  大田作物生产,完全不需要建立土地的按份共有产权结构。不少地方在大田作物生产领域推动“股田制”,搞农地的按份共有产业组织,弊大于利。实证研究证明,大田作物生产领域保持土地承包制,不妨碍土地整理和机械化生产方式;如果承包权实现长久不变,更有利于提高土地资源利用效益。

  农民专业合作社是一种重要的按份共有产权形式,但它适应于农产品流通、加工和生产服务领域,多数情况下不需要引入土地利用领域。

  3. 社区(集体)共同所有。中国自古以来就有村社集体所有的财物,包括土地。因为这类财物不会量化到个人或家庭,这种产权类型属共同共有产权。农村旧时代的庙产、公共水塘及乡间道路等公用设施,宜实行共同共有产权。现代中国农村的少部分设施也可共同共有。

  中国现行农村集体经济制度也属于共同共有类型,但其并不适应农业集体生产。土地承包权的长期化意味着农村经济领域的共同共有制度解体。

  4. 国民共同共有(或国家所有)。跨区域道路、江河,重要生态功能的承载土地,以及其他私人或企业难以开发利用的土地,均会在市场化使用中产生巨大的私人成本与社会成本差异,归国家所有比较有利。换句话说,中国大部分国土可归国家所有。

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