城市化使改革更加迫切

作者:党国英  时间:2015-04-19

  城之古义,是指众人用来聚居并有安全设施的地方;城还能更有效地保护财产,因此又是财物大规模交易的场所。更浅白地说,城市就是人多的地方。古今中外,大都这样理解城市这个词语。

  现在我们好像把城市这个词的意义弄乱了。全国由城市政府管辖并称为某某市的区域估计超出了大半个中国。一个北京市的面积达1.7万平方公里,但北京五环路以内的面积只有700平方公里。

  相比之下,国外的某某城市称谓就是指一个真正的居民点。例如,巴黎的面积只有105平方公里,差不多是北京三环路内的面积;而俗称“大巴黎”的区域,1200多平方公里,包含了8个省,法定名称也不叫巴黎。巴黎市管不了临近的几个省。美国人最喜欢的旧金山,作为一个大的传统地名,包括了旧金山市、奥克兰和伯克利等地方,旧金山市也管不了其他地方。例如伯克利其实是阿拉梅达县内的一座城市,旧金山市管不了它,阿拉梅达县也管不了它。

  总之,欧美的城市就是一个居民集中度高的区域,其中通常不会有广大农区。但这是一个大略的说法。要说清楚欧美的行政区划,并让我们中国人理解,并不是一件容易的事情。不过可以肯定的是,只要一个区域的人们拥有自己的立法机构、公共事务管理部门和财政机构,就意味这地方有了一级政府,至于法院权力所及的边界,和行政边界可以不是一回事。而是否设立一级政府,叫什么市或什么镇也随便,完全由老百姓自己决定,只是程序方面各州有不同规定。例如,美国衣阿华州就规定,只要某地居民全体同意建立一个市,且基础设施达到一定标准,经州议会通过后就可以成立市。通常,人们不会随便要求成立市,因为那意味着税负增加。

  欧美不同的城市之间,没有级别的区分,但有立法层次的区别。一个地方可以自己立法,但不能违反上一立法层次通过的法律,所谓“下位法不得违反上位法”,除此之外,无所谓谁管谁;大家都归法律管。至于立法层次,又由国家法律确定。记得前不久曾听一位瑞典人讲,他们那里有几百个城市,小的有几百人,大的近百万,大家都一样,谁也不比谁大。欧美的地方自治包含了这个意思。

  既然几百人的社区也有可能叫做某某市,搁我们中国人看,这就很麻烦,区别不了农村和城市。其实,农村和城市的区别对人家不重要。几十平方公里的土地上有一户人家在务农,那就是农村;几百人凑在一起没有搞农业,那就是城市。只有美国统计部门为了方便工作,才给城市下过一个定义。

  政府层次过于复杂会不会影响国家治理?如果治理架构设计好就不会。谁听说过美国总统或总体事务顾问到联邦各州搞调查研究?没有。如果一级政府对下级区域的某种情况很难了解,需要费劲搞调查研究才能掌握相关信息,那么,这就意味着那种情况它就不该管,干脆让人家自己管才对。一级政府就管那些信息获取成本比较低的跨地区公共事务最好,例如,美国两个州因为河道上下游的污染问题打起架来了,吵嚷不休,各自主动给联邦政府提供信息要求协调,联邦议会便可调查取证,经辩论通过一个法案,让政府去管辖。只要不影响大局,不违反上位法,中央就不要管地方事务。

  我们国家有一个麻烦,就是我们比别人更严格地区别城市和乡村,因为我们对城市人和农民给予了不同的权利。但市场经济的发展,使得真正的城市和乡村与政府划定的城市和乡村变得不一样了,例如,大几万人口的华西村几乎没有了农业,我们把它叫做“天下第一村”,而重庆市的一些地方几乎没有城市经济因素,却属于城市的一个区。

  最近一个时期,我们纠结于我们的城镇化率究竟有多大。在我看来,这个事情不必太计较。我自己宁愿相信一个我国已经有较高的城镇化率。如果说进城农民没有获得较高的社会保障水平就不算进城,或者说一些小城镇的基础设施水平低就不算城镇,那是很荒唐的。城镇化质量是个相对概念,不必过分苛求,否则,北京长安街以南的很多地方也算不上城市了。

  真正应关注的是行政层次的合理划分以及城乡管理体制的改革。改革的方向是把城市作为一个点,让城市政府只管自己城市圈里的事情。现在的城市政府还管了大片农村地区,不免给城市扩张提供了机会,以致城市铺得摊子越来越大,良田被占得越来越多。可以考虑省以下直接设县和省辖市,让城市政府不再管县。一些特大型城市,如深圳、大连、青岛、武汉及南京等,可转变为中央直辖市,从而适当削弱一些大省的经济实力。现有的一些小县则可以合并为大县,其下设立可大可小的县辖市,县辖市外则是农业保护区和其他类型生态类保护区。有了这样一个架构,中央也敢于放权给地方,城乡关系以及中央与地方的关系也容易理顺。这样的改革还会为今后逐步发展民主政治创造条件。

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