丁开杰:中国社会治安体制改革 迈向“多中心治理”

作者:丁开杰  时间:2011-08-15

  提要:社会治安体制是中国社会管理体制的重要构成,对维护社会稳定起到至关重要的作用。历史来看,中国社会治安体制经历了从静态模式到动态模式的转变,已经形成了一些有效的社会管理方式和机制。在“十一五”规划期间,中国社会治安体制改革有了很大进展,取得了显著成效,但是同时也面临着严峻的形势。来自农村、非公经济组织、流动人口、非传统安全领域的社会治安问题对深化体制改革提出了要求。结合国际经验和新公共管理理念来看,对中国社会治安体制改革的深化应该倡导“多中心治理”理念,以社区为导向。

  关键词:社会治安;规划;创新;治理

  维护社会治安是我国构建社会主义和谐社会的重要环节,也是加强党的执政能力建设的重要内容。没有良好的社会治安环境,也就没有良好的政治环境和经济环境,更谈不上发展。近年来,中央政府和各级地方政府在社会治安体制改革上陆续作了一些重大战略部署,并取得了一些进展,积累不少经验。但也面临不少问题,急需要进一步深化中国的社会治安体制。

  一、中国社会治安体制的变迁

  1、建国初期到20世纪70年代末:静态治安控制模式。1949—1978年的中国社会是一个总体性社会(total society),在这种社会体制下,国家为动员一切资源,实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略,并为确保这一战略的实现,对社会生活实行了全面干预与控制。其主要特征是国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权,而个人要想获得最基本的生存条件,就必须也只能通过国家的制度性安排,即单位制度、户籍制度和身份制度来获取[7]。因此,在改革前的30年里,中国是一个社会结构分化程度很低的社会,表现出一种高度组织化管理的静态社会特征。与高度组织化管理的社会形态相适应,整个社会环境也相对封闭,治安问题也呈现静态特征,治安控制模式表现为中国共产党领导下的群众运动似的阶级斗争模式,形成了发动群众运动进行阶级斗争的静态治安控制模式。历史已充分证明,这种模式是消极或被动的。

  2、20世纪80年代以来:动态治安控制模式。1978年12月,党的十一届三中全会召开,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,作出把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,提出了改革开放的重要思想,实现了具有重大历史意义的伟大转折。在过去的30年里,随着改革开放的深入,中国的政治、经济和社会关系已经发生了巨大变化。比如,从经济来看,高度集中统一的计划经济体制被逐步打破,社会主义市场经济体制框架逐步建立,所有制结构、分配方式发生了重大变化。从政治上看,对内改革的深化和对外开放的扩大改变着国内政治生活格局,与计划经济体制相适应的高度集权的政治体制不断受到冲击。从思想文化看,伴随着改革开放的进程,教育科学文化事业不断发展,人们的思想观念和精神状态发生了可喜变化。与这三个方面的变化相对应,中国社会治安体制也发生了很大转变,开始从静态模式向动态模式转变,从单纯的管理转向寓管理于服务,从经验型管理转向法制化、规范化建设,从单一主体管理主体转向多元化主体参与。在原有治保会组织的基础上,治安联防、专职保安、安全员、信息员、志愿者等社会性和群众性的治安防范队伍不断壮大,群众的安全防范意识增强,维护社会治安秩序已经有了更加广泛的社会基础。

  二、主要的中国社会治安体制

  多年来,中国已经形成了一些有效的社会治安体制,主要包括群防群治体制、社会治安综合治理以及最近的平安建设体制等。这些体制之间内在地具有一定联系性,相互影响,相互继承,构成中国社会治安管理的基础。当然,在新阶段,面对新形势,它们也正处在不断完善和丰富的过程中。

  1、群防群治体制。建国以来,中国形成了群防群治的社会治安管理形式。从治保会到治安联防队,再到专业的保安服务公司,群防群治体制不断得到完善。建国初期,在镇反肃反运动中,全国城乡各地普遍建立了治安保卫委员会(即治保会)。这种组织是群众性自治组织,是公安机关依靠群众维护社会治安的重要力量,也是群防群治工作的起源。改革开放后,到20世纪80年代初,我国从农村到城市逐步建立治安联防队。这是一支由企业出人、出资而建立的专门维护社会治安、由公安机关直接管理的队伍,它是新形势下对治保会的补充和发展,是适应改革开放初期群防群治工作的专门组织。1984年12月,随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展,广东省深圳市蛇口区公安机关组建了我国第一家保安服务公司——蛇口保安服务公司,中国保安服务业诞生。这是新形势下公安机关依靠群众维护社会治安的新探索,是群防群治工作在市场经济发展初级阶段的新尝试。随后,一些城市开始了创建保安服务公司的试点。1988年7月,国务院正式批准公安部《关于组建保安服务公司的报告》,各地保安服务公司逐步发展起来。

  1988年9月30日,全国人大常委会颁布《关于加强社会治安综合治理的决定》,公安部转发《关于加强新形势下城乡治保会工作的意见》的通知,第一次明确提出群防群治概念,并对进行群防群治的组织形式、工作机制做了明确定位。群防群治成为一个具有特定内容、固定的组织形式和工作模式的较为完整的概念[8]。根据上述决定和通知,群防群治是指在各级党委、政府的领导和专门机关的指导下,发挥企业事业单位和其他社团、群众组织的作用,把群众组织起来,预防和治理违法犯罪,协助公安机关维护所在地区、单位的治安秩序的一种组织形式和工作模式。

  2003年11月20日,第二十次全国公安工作会议召开。针对维护社会稳定工作面临的新形势、新情况,周永康部长在会上强调指出,要“充分运用社会资源维护治安,探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式。加强治保组织和群防群治队伍建设,探索成立治安志愿者协会等新型群防群治组织形式;积极发展保安服务业,推进公共安全服务产业化;发挥保险业对维护社会治安、维护公共安全的作用”[9]。

  2、社会治安综合治理体制。在我国,社会治安管理光靠公安机关一家是难以胜任的,必须走社会化道路,必须把社会治安综合治理和引进市场化运作机制结合起来。1982年,中共中央5号文件正式提出要开展“社会治安综合治理”,要求“在整顿治安中,把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来,采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方法,推广适合各种情况的安全保卫责任制,把综合治理真正落实到各个方面”[10]。时隔9年后,1991年3月,《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》将这一原则用法律形式确定下来。该决定第三条明确规定:“社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举,治标和治本兼顾,重在治本的方针”。此后,多个相关文件的出台使得中国社会治安管理的实践越来越向社会的有机化、联动化、综合化、整体化方向发展。1993年,中央社会治安管理综合治理委员会等五个部门发出《关于社会治安综合治理领导责任的若干规定》;1996年制定《1996-2000年全国社会治安综合治理工作五年计划》和《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》,等等。中国开始出现民警责任区、社区警务等新型警务模式,从派出所到责任区警务室、社区警务室,区块越来越小,警力进一步下沉,更好地联系群众,更好地发动社会各阶层的力量来参与治安管理。

  到了2001年9月,党中央、国务院重申“打防结合、预防为主”的方针,明确提出建立和完善社会防控体系的任务。中共中央、国务院在《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》(2001年9月5日)中提出:“企事业单位包括非公有制经济组织在社会治安综合治理工作中,加强单位内部的治安管理和防范工作,防止违法犯罪案件的发生。同时,要积极参与所在地区的社会治安综合治理工作。”这是对社会治安综合治理工作适应形势发展、与时俱进提出的重要要求。作为一种相对于传统总体性治理的新型国家治理模式,社会治安综合治理体制具有了四个方面的特征,一是治理主体的多元化;二是治理手段的多样化;三是治理结构的网络化;四是合作治理与多中心治理的萌芽[11]P135。

  3、平安建设体制。随着党的十四大提出建立社会主义市场经济、党的十五大提出依法治国的基本方略,社会治安综合治理模式有了发展[12],开始进入以“平安建设”为特征的动态治理阶段。在2003年中央综治委“南昌会议”推出平安建设的经验后,平安建设在全国城镇乡村迅速展开。各地还结合实际开展了“平安社区”、“平安乡镇”、“平安大道”、“平安铁道线”、“平安校园”、“平安家庭”、“平安医院”、“平安油区”、“平安寺庙”等基层平安创建活动,积小平安为大平安。2004年,在全国综合治理工作会议上,时任中央政法委书记罗干同志明确提出,要“按照‘政府引导、社会参与、市场运作、群众受益’的思路,推进社会治安工作的社会化、法制化、科技化”。在实践中,一些部门对群防群治工作面临的复杂难题进行了有益探索。比如,由政府推动单位和个人参与安全村、安全居民住宅小区、企业地方共建安全社区、安全文明校园等各种形式的基层安全创建活动。这些探索把群防群治作为社区建设的组成部分,以社区建设的形式带动群防群治,推动了社会治安综合治理的发展。

来源:《成都市委党校学报》2009年第5期 [关闭] [收藏] [打印]

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