丁开杰:中国特色社会保障体制建设

作者:丁开杰  时间:2011-08-17

  摘要:21世纪以来,中国面临着深化社会保障体制改革的任务。这不仅包括具体的制度建设,也包括了理念的转变。其中,公民权利、社会融合和治理等三个新理念对深化中国社会保障体制改革具有很强的指导意义。按照这些理念,结合国际趋势来看,中国特色社会保障体制应该具有“体系完整”、“水平适度”、“法制健全”、“责任分担”、“可持续”等五个维度。

  社会保障体制是中国社会管理体制的重要内容,也是中国社会建设的重点。它不仅是一个社会政策和社会问题,而且是一个经济政策和经济问题,涉及到经济发展的后劲和长效机制问题。社会保障问题解决好了,中国的民生问题也就能解决好。在未来,中国需要结合国际社会保障体制改革的趋势,在新的理念的指导下充分发挥后发性优势,推动社会保障制度的改革与创新,尽快建立具有中国特色的社会保障体制。

  一、国际社会保障体制改革趋势:从消极福利国家到积极“福利社会”

  上个世纪70 年代以来,在一些发达国家、特别是福利国家,由于国家包揽的保障项目过多,导致财政负担过重,出现了所谓的“社会福利危机”(亦称之为“福利病”)。各国社会保障法律制度都面临着支出膨胀和效率低下等问题,因此,提高效率是共同趋势,包括社会保障制度本身的效率和国民经济总体效率。各国对社会保障体制进行了改革,其核心是政府角色重新定位,重点是重新划分政府与市场的比例[1]。概括讲,国际上出现了从消极福利国家到积极“福利社会”的转变趋势,这种转变主要具有如下六个特征:

  一是私有化。私有化也被称为民营化或私有化,其实质是将过去主要由政府提供的社会福利服务转移给私人或民间组织来提供。在这个方面,以智利为代表的拉美国家比较典型。1981 年,智利的改革建立了以个人资本化账户为基础的私营养老金计划,其特点是:养老金缴费全部来自个人,资金在账户内进行积累,养老基金投资由个人作出决策,选择私营养老基金管理公司进行市场化的投资运作。在制度特点上,智利的养老金制度是一种DC 型(缴费确定型)的完全积累制模式。因其特殊性和典型性意义,我们将这种养老金完全私有化的模式称为“智利模式”。进入20世纪90 年代,一批拉美国家也开始纷纷效仿智利的做法,进行养老金制度的结构性变革,它们被称为拉美“第二代改革”[2]P2。此外,西方国家也在尝试缩小政府对社会保障范围及项目的干预,把这些转给非政府机构来管理运作,政府只制定政策法规,最终通过法律来调控社会保障制度。这些都体现了私有化的特征。

  二是法制化。社会保障制度的建设在西方国家是一个法制化过程。政府对社会保障收支和政策制定主要通过法制和行政方式来管理,依法行政贯穿于社会保障计划、执行和解决纠纷和问题的全过程。从17世纪英国的《济贫法》开始,西方国家就陆续出台了不少关于社会保障的法律法规。比如,德国19世纪中叶制定《社会保险法》,美国1935年的罗斯福新政时期颁布《社会保障法》。而作为福利国家的典范,北欧国家在社会保障方面的法律体系也非常健全,大到宪法小到实施细则,各级政府都通过立法机构出台自己区域内的法律,作为实施社会保障政策和措施的依据。

  三是多元化。社会保障的多元化是针对国民保障需求的多元化,建立多样化的社会保障模式。在美国,养老责任由政府、社会和个人等多方面共同承担。瑞士的养老保险制度也建立在由国家、企业和个人共同分担、互为补充的三支柱模式上。其中,第一支柱是由国家提供的基本养老保险,其全称为“养老、遗属和伤残保险”。第二支柱是由企业提供的“职业养老保险”。第三支柱是各种形式的个人养老保险,这是对第一和第二支柱的补充[5]。而在20世纪90年代,世界银行曾向各国推荐“三支柱”模式。最近几年又加上来自于一般税收的基本保障养老金的“零支柱”和来自个人缴费并与收入水平挂钩的“第一支柱”,从将其扩展到五支柱6]P8,即包括了(1)提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”;(2)与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”;(3)不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”;(4)灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”;(5)建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”。这些均表明,发达国家养老制度正迈入日趋多元化的时代。

  四是社会化。社会化与多元化趋势是结合在一起的。它表明政府过去的一些福利和社会保障项目,可以转移给社会,由社会组织来提供,使社会组织成为政府在社会保障供给上的合作者。比如,在德国医疗领域存有大量的自发组织,包括医疗保险机构及其联合会、医疗保险签约医生及其联合会、州议员协会等自治机构,医疗保险机构与医疗机构之间,是相互合作的伙伴关系,其自主、自治特色很明显。日本在护理保险的改革上也日益看重民间力量对社会保障的贡献[7] P38-39。

  五是可持续。福利国家的危机使人们认识到社会保障体制也需要可持续。这也就要求各社会保障项目之间必须能协调,水平能实现,有操作的可行性。在财务上,具体体现为支付能力。如果账户资金不足以支付需求,就必然导致体系运转困难,甚至体系瓦解。西方国家在目标模式上的探索,归根结底是为实现社会保障体系的可持续发展。

  六是民主化。社会保障作为一个重要的社会机制,关乎人们的生产生活,需要大众的参与。没有民主化,社会保障项目的实施将会陷入目标群体瞄准失灵,效率下降,公平得不到维护,正义得不到实现的情况。国际社会保障领域也出现了民主化的要求。这体现在两个方面。一是,在重大社会保障制度或项目出台前,会通过民意渠道听取公众意见,形成最有利于公众从而得到认可的方案。在具体的社会保障法规的制定和完善过程中,公众也有积极的参与。二是在社会保障项目的实施过程中,也倡导民主,包括信息透明和参与监督。

来源:《中国特色社会主义研究》2009年第6期 [关闭] [收藏] [打印]

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