丁开杰:英国志愿组织联盟与志愿者参与实践

——以英格兰志愿组织理事会(NCVO)为例

作者:丁开杰  时间:2011-08-17

  非营利组织(NPO)是一种为公共目的而设立,其利润不分配给其成员和管理人员的社会组织形态。随着全球公民社会的兴起,它越来越受到人们的重视,尤其在英国,这种民间组织发展比较快而且也相对比较成熟。不过,英国对民间组织一般不用“非营利组织”或“非政府组织”这样的概念,使用最多的是“慈善组织”或者志愿者组织。[1]因此,可以说,了解英国志愿组织的运作也就能较好地了解英国非营利组织的运作和志愿者参与实践。本文以英格兰志愿组织理事会(NCVO)为例对英国非营利组织的运作进行讨论,试图总结英国志愿组织联盟和志愿者参与实践的经验,提出对中国志愿组织发展的启示性意见。

  一、英国志愿组织的发展:概述

  志愿部门或志愿组织在当今社会中起着相当重要的作用,它们帮助解决困难的社会问题,占据了一个与政府和私人部门企业分离的空间。[2]在实践中,世界各国对慈善团体或志愿性组织赋予的定义各不相同, 存在“志愿部门”、“慈善组织”、“非营利组织”、“独立部门”、“第三部门” 等等称谓。即便在英国, 志愿部门的活动也没有单一的分类标准。比如,英国慈善救助基金会(Charities Aid Foundation)使用十四种名词对志愿部门活动进行了概括,包括动物、艺术、社区进步、教育、就业、一般福利、住宅、国际救援、医疗与健康、环境保护、休闲娱乐、宗教与心灵改造、青少年发展等内容。而在英格兰和威尔士,慈善委员会(CharityCommission for England and Wales)登记的组织是由内陆税务局(Inland Revenue)认定,即所谓注册的慈善团体。它们采用的分类标准是依据1601 年的《济贫法》前言的规定,其志愿性服务仅仅局限在救助穷人、宗教改革、教育改革以及社区的其他福利上。此外, 英国现在并不单讲“志愿组织”,而是在正式法律文件中必须加上“社区”,登记为“志愿和社区部门”(Voluntary and Community Sector)。因此,实际上, 英国的志愿组织也就是志愿和社区组织(Volunteerand Community Organizations,简称VCOs)。在本文中,我们也把此类组织统称为志愿组织(Volunteer Organization,简称VOs)。

  早在公元55 年, 英国就出现了具有互助互益性质的“友谊社”,而到12 世纪-13 世纪,英国开始出现了正式的志愿活动,非营利医院、民办学校等民间公益事业也在英国得到了蓬勃发展。1601 年,英国制定世界上第一部慈善法《济贫法》, 以法律形式正式确立了政府对民间慈善事业的支持。不过,历史来看,直到19 世纪,英国志愿者活动才获得了真正的进展。当时,正处于工业革命时期,社会需求逐渐增加、人口急剧增加,自由经济得到发展,诸多因素促成了英国公民的自我协助观念不断成长。与此同时,公众对政府极其不信任,也最终促成了英国公民社会组织的发展。进入20 世纪以后,政府越来越难以满足不断增加的公共服务需求,NPO 在国际经济和社会中得到了不断成长,其作用范围从作为公共部门的补充转向了与政府合作提供服务。政府也将传统上由公共部门提供的服务和活动转移给了私人部门。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间组织的存在及其作用的发挥,形成了英国政府公共部门与民间组织共同推进公共福利的繁荣景象。

  第二次世界大战以后,英国工党政府上台,通过推行“国有化”, 将原来由许多慈善机构提供的社会公益服务接管成为政府公共服务,慈善组织功能被弱化。直到20 世纪70 年代,在位的保守党撒切尔政府,针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题,开始大力推行“私有化”政策,从而使得慈善组织又有了很大发展。此后,在1979 年到1997年期间,由于受到保守党政府的政策与意识形态的影响,公民社会组织与政府之间的关系受到很大破坏。当时,政府迷信于市场竞争的万宁丹,地方政府的公共服务供给往往通过竞标方式来办理契约外包。虽然公民部门参与竞标,可以提供良好的社会服务,但是如此一来,却使得公私部门的界线变得越来越模糊,非营利组织接受太多契约外包的公共服务供给,某种程度上也伤害了非营利组织基本的使命与价值。根据1997 年BMRB 国际对全国志愿活动进行的调查显示1,在1991 年到1997 年间,志愿活动的水平已经缓慢下降,从1991 年占成年人口的51%下降到1997 年的48%。更多的退休人员参加志愿活动,但是年轻人参加志愿活动的比例下降。自从1991 年以来,组织实践得到了提高,然而,70%的志愿者仍然对其参与的志愿活动的组织方式表示不满意。[3]

  1995 年工党政府重新上台,布莱尔政府推行公共部门“现代化”改革,重新定位了政府公共部门、私人企业部门和民间组织的关系,开始特别强调国家和志愿部门之间的新型关系。1998 年,英国推行“政府与民间组织伙伴关系计划”(COMPACT),[4]着重提高志愿社区组织的能力。志愿者组织又开始在英国公共服务供给上发挥越来越大的作用。1995 年,英国只有50000 个活跃的慈善机构,而到2005 年7 月,英国已经有了169247 个活跃的慈善机构。正规的志愿者活动也在不断增加。据英国内政部2004 年的一项调查显示,估计有42%的英国人经常参与志愿活动,在2003年到2004 年期间至少参与了一次志愿活动,比2003 年的39%提高3 个百分点。此外,志愿和社区组织对公共服务供给的参与已有很大提高。[5]2002 年,英国153000 个所谓的一般性慈善机构的总收入(毛收入)达到208 亿英镑,拥有约701 亿英镑的资产。到2004 年3 月,一般性慈善机构雇佣大约569000 个带薪工作人员,占英国全部的2%。[6]另有调查显示,在过去10 年里,英国带薪的志愿部门工作者增加了26%,2003 年为567000 名,2005 年则已经达到611000 名。2003 年,至少每个月从事1 次志愿活动的人占28%,2005 年上升到29%。2003 年,至少每年从事志愿活动的人占到42%,2005 年的比例则为45%。[7]

  二、英格兰志愿组织理事会(NCVO):组织制度与结构

  英国志愿部门的活动复杂而多样,包括了众多不同规模和类型的组织。一些组织是联邦制,一些组织是垂直型,一些组织是科层制,其他则是集体、合作、网络或者联盟型的组织。一些组织在互助基础上开展活动,一些组织试图提供利他性服务,一些组织关心倡导问题,而其他组织则专为其成员提供服务。同时,地方性组织往往通过志愿服务理事会等中介网络,或者通过志愿组织联合理事会等全国性机构联系在一起。[8]在英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰都分别有自己的大型伞形组织,负责对全国志愿组织进行管理和服务。其中,英格兰志愿组织理事会(NCVO)是英国目前最有影响的志愿组织联盟,甚至在欧洲也比较有影响。

  NCVO 创立于1919 年,是英格兰最大的志愿和社区部门伞形组织。在成立初期,这个组织的名字是英格兰社会服务联合理事会(National Council of Social Services,简称NCSS)。经过60 年的发展后,1980 年4 月1 日,英格兰社会服务联合理事会更名为志愿组织联合理事会(NationalCouncil for Voluntary Organizations,简称为NCVO)。当时,规定NCVO 有三个目标:(1) 扩大志愿组织对社会问题的参与;(2)成为志愿组织的资源中心;(3)保护志愿组织的利益和独立性。在价值诉求上,NCVO 追求“独立性”、“创新性”、“合作性”、“包容性”以及“激情”。发展到今天,NCVO已经充分成为英格兰志愿组织的“代言人”,积极推进了志愿部门在英格兰社会中的地位。

  (一) NCVO 的会员制度与规模

  NCVO 是典型的综合型中介组织,它通过自下而上的层层联合组建起来。在NCVO 下面,有很多不同的联盟,比如儿童照顾联盟、老人照顾联盟……等等,在其下才是个别的机构。这些个别机构自身规模很小,但是由于有庞大的会员体系,许多会员本身又是伞状组织,从而形成葡萄串一样的结构。在这个结构之下,NCVO 为会员提供定制服务,不仅满足小型志愿和社区组织,以及大型志愿和社区组织的需求, 而且还为公司和公共部门组织(公司和公共部门成员),以及英国以外的组织提供服务(国际成员)。NCVO 的会员组织拥有服务、信息、政策影响力等方面的优势,它们对伞状组织产生较强的认同, 愿意接受它的一些规则、要求,在领导和发展联盟的工作中起着重要作用。

  NCVO 对会员组织征收会员费,计价标准依赖于年收入。往往会员组织的规模越小,其提交的会费就越低。此外,由于NCVO 的会员多样性,因此,会员费的标准也多样化。按照会员年收入的规模,NCVO 的会员组织分为四种类型:(1)年度收入低于10000 镑的组织,可以获得“社区成员”资格;(2)年收入在10000-50000 镑的小型组织,可以获得“社区附加成员” 资格;(3) 年收入在50000 镑-100 万镑的组织,可以获得“完全成员”资格;(4)年收入在100 万镑以上的组织,可以获得“超额成员”资格。不同类型的组织需要缴纳的会费不同,享受的服务也不同。不过,仍然存在三项基本相同的服务,一是为会员提供能节约时间和金钱的信息;二是为会员提供节约金钱的折扣服务;三是通过强大社区使会员分享网络和经验。

  (二) NCVO 的会员数量

  NCVO 代表了差不多二分之一的英格兰志愿部门工作者。NCVO 处在最高层次的把柄的位置,它的主旨就是代表不同类型的志愿组织进行倡导,推进整个社会公益。会员均是各自独立的志愿组织,它们与NCVO 的关系是多元的、松散的。[9]刚开始时,NCVO 会员数量也不多,但由于定位准确、研究深入、充分尊重会员的意见,NCVO 在政策倡导和会员关系上都表现非常成功,所以,近年会员人数不断迅速攀升,反过来增强了NCVO 的实力,使志愿部门能更有效地发出整体的声音。此外,NCVO 还是许多慈善机构的建立者。它与政府部门、地方当局、法定机构和公共机构,商业部门,以及苏格兰、北爱尔兰、威尔士的志愿服务联合委员会,以及欧洲委员会都建立了比较紧密的关系。截止2008 年8 月,NCVO 已经有6000 多个会员, 超过280000个人和超过1300 万志愿者为这些会员机构工作。

  (三) NCVO 的治理结构

  NCVO 设有董事会, 由1 名主席、3 名荣誉官员、23 名董事、1 名监事组成(截至2008 年6 月23 日)。而NCVO 的运作管理由行政官员负责。目前,NCVO 有首席行政官1名,副首席行政官1 名,企业主管1 名,计划和资源主管1名,公共政策主管1 名。其中,首席行政官负责全部运作管理;副首席行政官员负责NCVO 的能力建设;企业主管负责创收,招募会员组织、使志愿和社区部门受益的新产品和服务的生产;计划和资源主管负责组织的计划和财务管理,提供内部服务,支持NCVO 的治理等。公共政策主管负责代表会员组织,以及其他政府、媒体、利益相关者等内部的志愿部门。[10]

  (四) NCVO 的资金结构

  20 世纪90 年代初, 英国志愿部门的收入大约是280亿美元,相当于170 亿英镑。这些收入具有多种来源。比如,在文化与娱乐性志愿服务组织方面,组织所赚取的收入远大于政府的资助以及私人的赠与。而在教育、研究性志愿性服务组织方面,政府的补贴则成为组织最大的资助来源。就个人而言,他们对志愿部门最重要的贡献是资金的捐赠,特别是在重要的社会服务项目上。NCVO 近年的资金结构就充分反映出了这种多元化特征。

  1. NCVO 的年度总收入

  从1999 年开始,NCVO 的总收入随着会员数量的增加而增加。在1999/2000 年,全年总收入为4209000 英镑;2000/2001 年度为4339000 英镑;2001/2002 年度为4396000 英镑; 直到2004/2005 年,NCVO 的总收入增幅都不大。2004/2005 年为6767000 英镑;2005/2006 年后,NCVO 的总收入有了大幅度的增加,2005/2006 年总收入为10978000 英镑;2006/2007 年则达到了13113000 英镑,增幅明显。[11]

  2. NCVO 的收入结构

  在2004/2005 年以前,NCVO 的收入主要包括:(1)战略性内部补贴;(2)成员费用;(3)通过慈善救助基金提供的捐赠;(4)遗产;(5)自营收入;(6)项目补贴资金;(7)其他收入。而从2005/2006 年开始, NCVO 的收入来源结构发生了一些变化。NCVO 的收入主要包括:(1)投资收入;(2)成员费用;(3)通过慈善救助基金提供的捐赠;(4)主要的政府补贴;(5)集成收入;(6)自营收入;(7)项目补贴资金;(8)其他志愿性收入。相比来看,主要的收入来源变化在于增加了投资收入和集成(Hubs)收入,尤其是集成收入。集成收入在2005/2006 年度占NCVO 总收入的43%,2006/2007 年度更是占到了49%。此外,会员费用的比例下降,2004/2005 年度以前, 会员费用所占的比例都在11%左右, 而到2005/2006 年度, 同一比例值下降到了7%,2006/2007 年度进一步下降到6%。

  3. NCVO 的支出结构

  从支出结构来看,NCVO 的支出项目主要包括:(1)一般融资成本;(2)治理成本;(3)研究支出;(4)政策服务成本;(5)咨询服务和信息成本;(6)集成(Hubs)费用;(7)教育和培训成本;(8)活动和公关费用。在2005/2006 年以前,支出结构中没有集成费用,咨询和服务和信息成本占的比例最大,其中,2003/2004 年占到47%;2004/2005 年则为49%;2005/2006 年以后,集成费用所占的比例最大,2005/2006 年达到43%;2006/2007 年度上升到48%。而咨询服务和信息费用大幅度下降,2005/2006 年度占23%,2006/2007 年度则下降到19%,减少了4 个百分点。

来源:《全球视野》2009年第3期 [关闭] [收藏] [打印]

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