德国生态治理经验:技术与参与双管齐下

作者:丁开杰  时间:2011-08-17

  2008年6月7日至30日,我们对德国生态治理经验进行了为期三周的实地调研。通过座谈会形式,我们对来自德国政府、企业、媒体和NGO、大学和研究机构的环保人士进行了访谈。我们先后走访了来自德国杜伊斯堡、艾森、杜塞多夫、莱比锡、贝恩堡、威塞尔、乌布塔等城市的11个机构,足迹贯穿了东西德。通过调研,我们不仅完成了大量调研笔记,而且收集到了环境行政管理、环保组织简介、项目活页等丰富的资料。

  通过此次调研,我们认为,德国生态治理模式属于典型的“先污染后治理”模式。自从1970年代以来,工业化了的德国深切认识到了环境污染带来的危害,逐渐关闭了一些导致大量环境污染的煤炭和化工工厂。与此同时,德国政府也投入大量资金对已污染的工作地点的生态环境进行修复。此外,德国还充分利用本国发达先进的信息技术、生物技术和环境保护技术进行了生态治理。今天,经过30多年的努力,德国已经成为了世界上生态环境最好的国家之一,成为全球绿色政治和循环经济的倡导国。

  简要地讲, 我们认为德国的生态治理具有如下三个主要经验:(1)发展并广泛利用环境保护技术进行生态治理;(2)积极倡导生态民主,鼓励公众对环境治理的参与;(3)平衡经济发展和生态环境治理之间的关系,实现人和自然之间的和谐。

  第一,作为一个发达的工业化国家,德国已经在环境保护和生态治理上发展和积累了大量重要而实用的技术。德国充分利用这些技术来解决生态环境问题。首先,德国利用环保技术对工业化发展和战争造成污染的地点进行了环境修复。在过去100多年的工业化过程,尤其是第二次世界大战期间,德国的生态环境受到了严重污染。经过最近30年的发展,德国又拥有了蓝蓝的天空和清洁的水源。渗入在土壤中的重金属和化学毒素已经逐渐被清除。此外,德国教育公众掌握生态环保技术,使得公众学会尊重自然,保护环境。在过去10多年里,通过各种不同的综合教育体系,德国公众已经对生态环境具有良好的保护意识,这促使他们积极采取行动保护环境和治理环境。而且德国在社会各个领域通过技术手段对生态环境状况进行监测。目前,通过卫星、飞机、雷达、地面和水下传感系统等等,德国已经建立起一个非常完善的生态环境监控体系。借助这个体系,德国对气候变迁、土壤状况、空气质量、水域治理、污水处理、下水道系统等进行了实时的监控。

  第二,生态民主的倡导在德国生态治理中起到了很大作用。德国政府不仅大力投入资金进行生态治理,也积极改善环境保护和生态治理的法律法规,在德国公众中积极倡导环保理念。所有这些措施都对推进德国的生态民主是有益的。一方面,科学技术标准已经被德国和欧盟的环境法规所采纳,从而确保了德国的生态治理过程能够具有科学性、实践性和可操作性。另一方面,通过公私伙伴关系,德国在生态环境保护上已经形成一个很完善的治理结构。德国不仅充分利用政府与企业、NGO之间的合作,保护环境和治理污染,而且媒体和NGO能够充分保持独立性,从而确保了他们能在生态治理中发挥有效和积极的作用。因为独立性的存在,媒体和NGO能够对政府和企业进行真实的监督,更有效地向公众传播环境保护知识。此外,德国绿党在生态治理上也发挥了积极作用。绿党不仅一直在向公众倡导环境友好型社会理念,而且也尽力促成这些理念转化为法律法规以及公众真实的行动。

  第三,经济发展和环境治理之间的平衡关系在德国生态治理中是非常突出的。1970年代,德国公众开始对环境污染问题有了高度的关注和觉醒。此后,德国开始反思经济发展和环境治理之间的关系。一方面,德国在坚持预防原则的前提下继续发展经济,确保降低进一步污染环境和破坏生态的概率。另一方面,德国倡导“谁污染谁治理”原则,让造成污染的企业来承担产生污染成本。为此,德国对企业开征环境税,同时,大力鼓励企业利用环境技术来实现可持续发展。

  毫无疑问,德国在生态治理方面已经积累了大量经验,远不止上述三个方面的内容。除此之外,我们在调研中也发现德国的生态治理面临一些问题。其中的三个主要问题如下:(1)一些德国地方政府和NGO在开展生态治理上缺乏资金。许多组织认为他们缺乏保护环境的经费。(2)政府和企业,以及公民社会之间也存在一些冲突。某些情形下,政府无法与企业、公民社会就一些环境保护政府达成一致意见,从而阻碍了生态治理过程。(3)前东德地区和西德地区之间在生态治理上存在一些不平衡,就是区域之间也存在部分不平衡问题。由于旧体制和文化意识的影响,前东德地区的公众在环境保护和生态治理意识上与西德地区的公众之间仍然存在一定差距,造成环境政策实施上的区域不平衡问题。

  目前,中国正在积极建设和谐社会,发展生态文明。与德国相比,中国在生态治理上面临更多的困难。通过实地调研,我们感到德国经验对中国具有五个方面的启示。

  首先,经济发展是中国的首要任务。中国与德国处在不同的发展阶段。德国已经是一个发达的工业化国家,而中国仍然是一个发展中国家。只有继续大力发展经济,中国才能有更多的财政资源可以用来解决关系民生福祉的问题,包括环境保护和生态治理。

  第二,中国必须选择不同于德国的新的生态治理模式,即“边发展边治理”模式。一方面,中国需要大力发展经济,另一方面,中国也需要投入更多的财力、人力和物力去保护经济和修复生态。我们必须摈弃工业化国家采用的“先污染后治理”模式。这种旧的模式使得污染环境的国家付出承重的代价,这种代价成倍甚至数倍于通过污染而获得的收益,对人类社会危害极大。几乎世界各国都认识到了旧模式的弊端。中国在建设和谐社会,发展生态文明,内在地要求很好地平衡经济发展和生态治理的关系,走“边发展边治理”的道路。只有这样,和谐社会才能推进,生态文明才能实现。

  第三,中国需要发展更多有效的环境和生态技术,从而改善生态环境。一种新的文明往往建立在一种新的技术之上。德国的经验就表明,环保技术在生态治理中起到了重要作用。技术不仅帮助德国从工业社会进入了信息社会,而且也促使德国公众的生态环保意识转化成了实际的行动。更重要的是,很多技术标准已经变成了德国的法律法规,从而确保生态治理变得科学而可行。中国也需要充分利用后发优势来发展新的能源技术和环境技术,加快科学技术的升级更新,优化经济结构,最终推动生态文明发展。

  第四,中国需要培育一个政府、企业和公民社会进行合作治理的结构。正如德国经验所示,企业和公民社会在生态治理上发挥了重要作用。比如,企业采用环境友好型技术进行生产,或者投入更多资金进行降污活动,能够有利于生态治理。而NGOs有力量组织公众采取切实的行动进行环境保护和生态治理活动。在中国,过去的政府主导了绝大多数社会事务,包括环境保护和生态治理。在未来,以“服务型政府”、“节约型政府”、“透明型政府”等为行政改革目标的中国政府应该为NGOs和媒体等提供民主的空间,保证他们参与公共事务的独立性。从而,在中国形成一个良好的生态治理结构。

  最后,中国应该更积极地参与国际生态治理活动。毫无疑问,在全球化时代,环境和生态问题也是国际问题。一方面,环境污染和生态破坏的原因来自世界各国。换句话说,每个国家都对国际生态环境问题负有责任。另一方面,环境污染和生态破坏的后果也是国际性的,它们影响着世界各国,生态治理呼唤国际合作,要求各国都全球生态治理中贡献力量。在德国这个案例中,处于不同层级的政府和NGOs积极参与了环境保护的国际事务。借此,德国寻求到了来自其他国家的支持,同时也对国际生态治理做出了自己的贡献。长期以来,中国一直积极参与国际生态治理。在未来,中国还需要更多来其他国家的支持,尤其是资金和技术,也需要与国际社会进行更频繁和有效的沟通。  

  (来源:《社会科学报》第1185期第2版)(作者单位:中央编译局)

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