单双祥:存在的问题不是宪法本身而是没有尽职

作者:单双祥  时间:2015-07-08

  今年两会期间,当看到有少数政协委员在谈到进一步简政放权时,后面还继续提出加快转变政府职能,心里有一种无奈的感觉,在走访调查中,大多数基层干部对把政府职能与简政放权放在一起同语非常疑惑。因此,一段时间来笔者反复思考,是自己太执着?还是质疑转变政府职能的思路一开始就不正确?近日,中央电视台【焦点访谈】、【中国质量报道】等节目先后连续报道了地方政府一些职能部门有法不依,执法违法;相继曝光了环境超严重污染、2100余吨病死猪肉流入市场等等多起恶性案例,每看到这些职能部门不去依法履行职能而所带来的无法挽回的严重后果真让人愤怒。愤怒归愤怒,可问题病根到底出在哪里?如果只是一个职能部门没有依法履行职能,那只能说这个职能部门领导认识有问题。可是,事实反复告诉我们,在现实中却有那么多职能部门不能做到依法履行职能,我们是不是要深刻反思呀?     

  这些恶性案例给环境、给人民带来难以弥补的灾难,再次刺痛我的心,几夜难以入眠。呼吁、呼吁、再呼吁,我们必须冲破转变职能这个“天花板”,依法全面履行职能才会落地生根。 

  一、对职能认识不能停留在主观上,而要回到唯物辩证法的基本观点上来   

  自从1987年10月提出转变职能来,我们的机构改革一直是职能决定机构的思维方式,每次机构改革都是“定职能、定机构、定人员”,也就是平时所说的“三定方案”。这种思维方式忽视了唯物辩证法“物质决定意识”和“结构决定功能”的基本观点,属于主观认识。

  改革的目的本来为了精简机构提高效能。可是,二十多年了,机构精简没有?人员精简没有?事实告诉我们:没有。政府机构是不是全面依法履职?中央电视台接连曝光的案例同样告诉我们,没有。人们要问为什么总跳不出“精简――膨胀――再精简――再膨胀”这个老路呢?为什么不能达到改革所要的目的?为什么法律规定的职能不去履行?我们有没有必要多问几个为什么,当前践行依法治国有没有必要转变我们的思路?

  结构功能理论告诉我们:任何职能必须有他相应的客观实体(物体、人、机构)存在,没有客观实体存在就没有相应职能。如货币职能、总统职能、人大职能、环保职能等等。就说货币职能,货币职能必须有货币存在,没有货币存在,职能就没有意义。政府机构同样是客观实体,众所周知,政府职能是政府机构依法履行职责产生的作用和功能,没有机构、没有职责,怎么会产生相应的职能呢?因此,政府机构决定政府职能符合唯物辩证法基本原理。

  政府机构决定政府职能,职能是否科学反过来促进机构改革,机构与职能是永远有机统一整体。这个基本规律,笔者在以前文章有论述,就不多说。这里重点说一说政府职能与简政放权的关系,打几个比喻吧:一、政府职能是一个大概念,好比是自然科学里数学,简政放权(权力清单也好)只能是个小概念,好比数学里几何。几何能与数学同语吗?众所周知,解几何无论怎么变,他不能改变数学在自然科学的性质。同样的道理,无论怎样简政放权,或者大力推行权力清单,但绝不能动摇政府及各部门依法履行各自的职能。二、政府好比一个树的主干,各部门好比枝干,精简行政审批,减少办事流程,是不是修枝剪叶,修枝剪叶是为了更有利于这棵树良好生长,但绝不是修剪树干以及主要枝干。这就告诉我们,简政放权不能与政府职能同语。三、国家好比人的有机体;人大、政府、政协好比头脑;各部门好比人的五脏六腑,人体生命科学告诉我们,一个健康的人体,其五脏六腑是相互依存、相对作用、相互制约、全方位共同成长。消化系统吸收所需营养,通过循环系统既不过多也不过少供给身体内每个细胞,使细胞摄入和排出保持高度平衡。免疫系统对伤害作用的天然防卫,各种腺体分泌激素对体液的调节,使机体能够正常健康发展,并保护自己免遭各种癌变紊乱之害。机体内在成长时,五脏六腑只有方式或量的变化,没有质的转变。也就是说肝脏功能不能转变成心脏功能,肺脏功能不能转变成肾脏功能。然而,在现实里某某环保部门不去依法履行职能,却搞招商引资;某某卫生部门不踏踏实实救死扶伤,却去以创收为主要目的;某某教育部门不去搞好教书育人,却乱搞摊派乱收费等等……。可想而知,机构一旦离开自身的职能就必然变成了“僵尸”,职能离开机构就变成“纸上谈兵”,什么也都不是。   

  二、社会公平正义是职能部门依法履行出来的,绝不是转变出来的    

  依法全面履行职能对保证在法律面前上人人平等至关重要。2013年2月23日习近平在主持十八届中央政治局第四集体学习上指出:“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”社会公平正义是各个职能部门依法执行岀来的,绝不是转变岀来的,即使再转变一百年,也转变不岀来一个公平正义,因此这个认识必须形成共识。

  经过几届全国人大不断努力,2011年3月10日,全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布:中国特色社会主义法律体系已经形成。应该说,行政机构和司法机构各个方面能做到有法可依,违法能究,全面正确依法履行职能,然而,基层干部最难以理解的是:一边依法履行职能一边又要转变职能,还要加快,这不是互相矛盾吗?

  有一种说法笔者必须重复讲,依宪治国,依法履职,宪法法律是本源,是根本,良法是执法司法善治的“良种”。当前无论是经济体制改革,还是政府行政体制改革,都要从立良法这个根源着手,也就是正本清源,否则只治标不治本,处处陷入“盲人摸象”,肯定难以找到象的原貌。当然也要认识到政府职能确实存在缺位、错位这种现象,也不否认有少数地方政府部门乱作为或不作为导致政府错位、缺位、越位。可是深入思考又发现,有的法律与法律存在冲突;有的法律不适应社会经济发展;维护人权的法律还不够;一些职能部门因事立法比较突出等等问题。因此可以肯定地说非良法是导致政府职能缺位、错位的因果关系。真搞不明白为什么不去溯源法律这个“根”?却一味指责政府这里错位,那里缺位。所以要改变我们的思路,要从旧的理念、旧的思维转岀来,让立法主体回归人大,让人大科学立法、民主立法、立良法。只有人大多立良法,各职能部门才会善治,真正实现法治中国。

  行政机构和司法机构是实施法律法规的直接主体,是人民给予的责任和义务,所以,时时刻刻要牢记依法全面履行职能是法律实施这个的重中之重。忠实执行宪法和法律,是各级行政机关和司法机关的神圣职责。在此有个认识误区笔者必须重复说,当前各级政府大力简政放权,推行权力清单,是为了职能部门更清晰地履行职能,提高政府效能,而不是所谓的转变职能。简政放权岂能与政府职能同语?

  作为国家和社会事务治理者的各级行政机构和司法机构必须充分发挥引领和表率作用。带头信仰法治、坚守法治,自觉运用法治思维和法治方式全面深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,做到所有执法、司法行为都于法有据、程序阳光,切实还一个公平正义的法治社会。

  三、法治思维的改革思路就是定机构定人员定职责,建成职能科学的治理体系   

  治理体系取决于国家的性质。从中国宪法角度讲,国家机构分为全国人大、国务院、全国政协,这是我国特色社会主义基本制度,也是中国共产党执政根基。笔者把这个基本制度比喻一棵百年千年的参天大树;各级人大、政协好比树根;各级政府及部门好比树干和树枝。那么树的枝叶产生的功能作用像不像政府职能?当前简政放权就像修枝剪叶,把那些没有用的枝叶剪掉,就是更利于参天大树健康成长,更有利于政府部门依法履行职能。假若沿着这个思路全面深化改革,就不存在“盲人摸象”。可以肯定地说,不会发生机构雍肿、职责交叉、职能重叠、人浮于事的现象,更不会岀现“精简――膨胀――再精简――再膨胀”这个怪圈。假若沿着这个思路全面深化改革,就不是过去“定职能、定机构、定人员”的思维方式,而是“定机构、定人民、定职责、不断完善职能”新的思维方式。

  关于“定机构、定人员、定职责、不断完善职能”思维方式,笔者在以前的文章都有论述,在此不多说。就如何“定机构、定人民、定职责、不断完善职能”,建成职能科学的治理体系,浅谈个人观点起抛砖引玉作用。

  第一、以宪法和法律为依据。宪法设定的国家机构(全国人大、国务院、全国政协、两院)是根本,不能随意变动,这是因为中国宪法决定。建国60多年来,纵观世界事实告诉我们这个宪法有无比优越性。尽管还存在一些问题,这个问题不是宪法本身,而是履职中没有尽职。我国目前有240多部法律,笔者认为法律过多,而且绝大部分是因事立法,比如涉农的法律有14部。根据多年执法经验,实际使用只有9部法律,再经过梳理,把相同或相似的法律条文进行整合,有6部法律就足够农业部门使用了。法律减少了,行政机构自然就减少。

  第二、结合各地实际因地制宜。以前机构设置一直是拟定职能,再定机构,上级有的职能,下级必须有,根本不考虑当地实际情况。所以导致当地行政机构大多膨胀,吃空响的;公务员严重超编后轮回上岗的成了当地老百姓诟骂。因此,我们必须转变思路,从转变职能旧思维中转出来,推行科学定机构、定人员、定职责。定机构、定人员、定职责一定要结合当地人口、地域、经济发展情况而定,财政供养人员与非财政比例最好控制在1:70。当然要回到这个数据非常难,根据调查得知,因为早就超过,甚至有的县市已经超过当地省级规定1:27的比例。

  第三、 以人的物质生活、精神生活需求和国家客观运行的需要。如 [农业]吃、[商务]穿、用、[交通]行、[建筑]住、[卫生]健康、教育、就业、文化、旅游、统计、外务、民政、国防等。

  第四、以相互依存、相互制约的理念。安全监管、审计监察、环境保护等,保证整个国家机构均衡有序健康运行。

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