单双祥:构建科学的政府职能 使人民勤务员尽职有为

作者:单双祥  时间:2015-07-30

  当前“为官不为”成为社会上热点话题,也是老大难问题,各种说法都有,其最主要说法就是“庸、懒、散、慢”,至于为什么说“庸、懒、散、慢”?综合分析起来,根子在思想深处,是世界观、人生观、价值观这个“总开关”出了问题。本人也是一名基层勤务员,确实也看到少数官员存在“庸、懒、散、慢”现象,但是总觉得分析不彻底,还缺点什么,带着这种思维近来同一些基层官员走访调查中悟岀来除了思想因素一些想法,对不对、有没有理,希望能引起广泛辩论。 

  一、从一个基层干部的直言开始 

  有个干部说:若是少数为官不为,那么可以说他们世界观、人生观、价值观岀了问题。可是,假若有不少为官不为,能说他们世界观、人生观、价值观岀了问题吗?在现实中,其实有很多官员思想还是蛮过硬的,世界观、人生观、价值观这个“总开关”也没有问题,他们想作为,也能作为,然而在为官这个“工作平台”上,由于体制不顺、职责不明、职能不清,所以同样导致为官者难有为,不好为的情形。正如邓小平说:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好,可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”这句话引起我反复思考,看来“为官不为”不仅仅是思想这个“软件”出问题,还存在能所作为一个“硬件”即工作平台也有问题。 

  ﹝一﹞僧多事少难有为 

  某某行政单位原来只有三、五个人就可以承担法定的职责。可是由于法律赋予了这个行政单位有收费的权力,因此收费养人增人成为惯例。三、五个人的小单位,十年或者二十年后,已经变成十多人、几十人的大单位,媒体经常报道某某行政单位其副职领导人数比职工人数都多,这不正是以事实证明僧多事少吗?吃空响的、上班不做事只看事的、故意挑动是非的等等,所以即使那些想有所为的官员也被这种人浮于事的“平台”磨得难有为的。 

  ﹝二﹞体制不顺怎么为 

  近年来,媒体曾多次报道过因“开发区”与“行政区”管理体制不顺造成的民生不便的问题。比如,之前就有媒体陆续报道过开发区新建小区业主找不到办理“准生证”的大门。而放眼全国,类似开发区内一些学童上学时找不到学校,办证摸不到行政部门的例子,并不鲜见。像这种“不作为”的背后是不是存在更深层次的“不能作为、无法作为”的客观因素,这就是如今地方政府普遍存在的“开发区”与“行政区”体制上的一些弊病。当然还有多头政务、职能重叠、职责交叉等情形,成了官员“无法作为”的尬尴局面。 

  ﹝三﹞职责不明不好为 

  某某行政单位,制度虽然很多,但往往挂在墙上摆设,而法定的职责又非常模糊,虽然说可以看到官员整天上班,因职责模糊,分工不明、主体责任不清就会很自然的出现官员之间的扯皮、推诿现象,更甚至会出现“谁都管、谁都不管”和“谁都可以做、谁都可以不做”的现象。再加上考核流于形式,一旦出了问题谁都不愿意去承担责任,所以就岀现谁也不好为局面。 

  ﹝四﹞职能不清乱作为 

  自从改革开放以来,政府改革在全国各地不断推进。究竟建设一个什么样的政府和怎样推进政府改革,从理论到实践出现各种模式,真叫五花八门。过去人民政府为人民,简简单单,人人叫好。要知道人民政府一旦离开了人民,再好的修饰词,人民都不会满意,因为这是铁的规律。然而现在什么型都有,统治型政府、管理型政府、服务型政府、学习型政府、全能型政府、法制型政府、有限型政府、责任型政府、小型政府、大型政府、服务管理型政府、廉洁型政府、效能型政府等等。什么统治型政府要向管理型政府转变,管理型政府要向服务型政府转变,全能型政府要向责任型政府转变,服务管理型政府要向服务法制型政府转变.......。这么多型的政府,让人民群众看了真是眼花缭乱,让基层官员做起来真是一头雾水。尤其是在社会实践中,导致有的地方政府官员该服务的不去服务,该监管的不去监管,该执法的不去执法,该专政不去专政,这样的地方政府公信度能上去么?人民群众能满意么? 

  还有些官员说,前些年我们整天用80%以上,甚至达到100%的精力去发展所谓的地方经济,去给本部门、本行政单位所谓的招商引资,那有时间顾及自身应尽的职能呀。众所周知,依法行政的目的,就是按照法律规定的职责做好做实,而法律赋予的收费只是工作手段,然而一切都变了,在实际工作中,收费成了一些职能部门的目的,法律反而成了收费的手段。回顾上世纪九十,那个地方政府不给行政部门定经济指标,定任务。这种事实情况谁反思过?有的部门、有的行政单位荒唐到只要是能引资,能给单位增加收入,即使做了违法的事,为官者也是本部门、本行政单位的“功臣”。而那些依法执行者,那些老老实实依法行事者,往往被边缘化,难以取用,这些客观事实,又有谁深入调查研究过? 

  二、完善勤务员体制建设  打造职能科学的工作平台 

  十八届四中全会明确指出:各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这就是我们要建的工作平台,围绕这个平台笔者谈几个观点仅供参考, 

  ﹝一﹞精减机构  优化组合 

   政府机构是为官者为人民服务最直接、最根本的工作平台,这个工作平台的效能直接反映为官者行为。然而有的地方政府机构臃肿、人浮于事确实难以为继,这个工作平台已经到了不堪重负的程度,比如某某县政府其机构设置多达190多个。打个比如说,同样一个舞台,同样一群观众,过去三、五个人演出,有主角有配角,演员演得有声有色,观众看得也叫好。如今,观众还是那些观众,可是舞台盲目增多,而且演员已经挤满了每个舞台,这种情况下即使再高的艺术演员他能演好吗?观众能满意吗?因此精减地方政府机构非常紧迫,目前必须以刮骨疗毒,壮士断腕的勇气推进改革,没有任何退路。可能有人会说,精减机构最难的是人的去向,抱着“铁饭碗”谁都不愿丢,谁都不会革自己命。对,这个问题也是本人近来反复调查思考的问题,在后面将详细说明。 

   全面深化机构改革,既不能照搬西方国家那一套,更不能盲目的摸索,求是地说:我国《宪法》优于西方任何国家《宪法》,这是根,这是本。从这个根本出发,再借鉴自然规律这门科学去探索,去顶层设计,如同生物结构那样,五脏六腑齐全,它们相互依存,相互制约,既不过少贫瘠,也不多占有,是一种优化排列组合的统一整体。什么样的机构决定什么样的职能,实现机构与职能有机统一,这就是基本原则,违背这个原则,职能非乱不可,机构非膨胀不可,如人大机构决定人大立法、人大监督职能,农业机构决定农业生产发展职能,环保机构决定环境监督管理职能……等。因此,我们要转变观念,充分运用“结构功能原理”深化政府机构改革,力求地方政府行政机构的最佳组合效应,在精减机构数量的同时,更注重优化行政机构内部调整,一定要结合当地实际,依据人口、行政管理半径、经济情况和法定的职责,科学配设机构(21个至35),核定人员编制(民与官比例不能超过70:1),打造与当地社会治理相适应的体制。也就是平时说的麻雀虽小,五脏具全,以县()为单元的治理体系,实现政府机构职业化、法治化、职能化、科学化的工作平台。建成符合各地社会发展规律的工作平台后要用法律形式固化下来,如果出现了制约当地经济社会发展的情况,需要改革时,也要遵循社会发展基本规律,尤其是要通过人大决定而改变,绝不能随着领导意识想分就分,想合就合。 

  ﹝二﹞职责法定  责权量化 

  习近平指出:“从总结历史经验和教训看。我们党对依法治国问题有成功的经验也有因忽视法治带来的教训。这使我们深刻认识到,法治是治国理政不可或缺的重要手段。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛,什么时候就国乱民怨。”党的十八届四中全会《决定》明确指出:“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。”随着“四个全面”推进,政府机构权责统一、法定职责必须为已成为越来越多行政工作人员的共识。然而,我们要清醒地认识到,简政放权后各种清单推岀,在社会实践中,同样出现了一些与法定职责必须为而不去实施的情况,“为官不为”老顽疾就是典型的表现。 

  为什么出现这种情况?调查得知,主要表现:一是职责没有细化到具体官员,一些官员在等、在观望;二是受权者与自身资质不符,通俗地说,就是“卖茶叶蛋”不能去搞“原子弹”;三是有些清单不适应当地实际,也就是不接地气;四是追责主体不明确,谁追责。 

  要想为官有所为,其实很简单,九个字,“做什么”、“怎么做”、“谁来做”,或者“干什么”、“怎么干”、“谁来干”。从这个思路延伸下去,就是服务什么、管理什么、执什么法、怎么服务、怎么管理、怎么执法等等,最后责任人是谁。至于“做什么”都是法定的,对与错是人大的事,为官者依法就行,不存在创新,也不需要创新,确实在实践中有问题,有义务向人大反馈而不能自己乱为之。人大要建立法律实施互动机制,定期或不定期,让为官者依法说理去。至于怎么服务、怎么管理、怎么执法、谁是执行者等等都要用清单形式公布于众,服务于群众,在这方面可以创新,而且只要有利于人民的,方便群众办事的,为官者大胆创新。 

  权责模糊是导致行政官员在日常工作中“做”与“不做”一个样的直接原因,因此量化权责就成了深化改革具体事项。当前虽说有责任清单、权力清单,但是通过实践,大家普遍反映还比较笼统,还不能作为判断为官能为与不为的尺度。因此必须做好顶层设计,明确那些是服务项目,那些是监管项目,那些是执法项目,那些是调控项目,谁来履行,主职承担多大责任,副职承担多大责任等等,都有明确规定,不能再犯“胡子头发一把抓”的错误,尤其是制定出公平公正、权与责清晰、为与利同步而且易操作的实施细则。这就要求政府部门要用统一的标准,量化的形式公布于众,这个统一的标准,实际上就是为官能为的度量单位。 

  ﹝三﹞绩效考核  评审择优 

  要想从“为官不为”走向“为官尽职有为”,除了思想过硬外,需要一个好的制度,更需要一个科学严谨的考核办法,使人民的勤务员都知道自己做什么、怎么做、做后其绩效在那里,最终真正实现制度考官、绩效选官,而不是官管官。这才是从根本上解决“为官不为”老大难问题。 

  要说干部绩效考核每年都在实施,但多流于形式,对“为官不为”没有实质性警示意义,因此创新绩效考核内容和方法极为重要。一是建立“责与权相适”的考核机制。结合实际,全面对为官的思想政治素质、能力、作风、实绩和廉政等方面进行综合考评。二是建立“为与得同步”的薪酬机制。坚持实绩与报酬相结合的原则,对为官者工作目标实行百分之制量化,按照完成量化目标考核绩效。真正实现在考核上,公平公正,人人尽责可为。三是建立“网络化”的自动考评机制。通过网络平台,利用预先编制的数据仓库和数据技术,将日常工作输入网络,网络会自动计算为官者工作所为特征,最后测评分析,使干部绩效考核由过去的“自填+人情”转变为“事实+计算机测评”。 四是建立“评审团”考察机制。在党的领导下,各级人大要建立各行业“评审团”制度,这个“评审团”如同当前巡视工作,坚持实事求是、客观公正,发扬民主、依靠群众的原则开展工作。既能把那些“四有”的干部评出来,同时又能把那些“庸、懒、散、慢”干部亮出来。  

  三、完善用人导向互动机制,使为官者尽责有为 

  毛泽东说:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素”,这句名言,道出此中真谛。干部为不为关键在用人机制活不活,“走活干部这盘棋”,就是通过建立和完善干部政策管理导向互动机制,切实实现干部上的舒畅,下的也舒畅,彻底解决干部能上不能下梗阻症状,当然对那些玩怱职守、不守规矩的干部坚决查处除外,全方位激发干部生机活力,发挥干部的主观能动性和工作积极性,用活各个层次的干部资源,形成人尽其才、才尽其用、人岗相适的氛围。前面说过精减机构后,干部去向怎么办?若继续窝在一起,干部能力很难激活,若用下岗的办法,此路更行不通。想来想去唯一条路,就是用政策导向盘活用人机制。什么是政策导向盘活用人机制呢?随着我国发展,社会需求公共产品越来越多,而且这些公共服务产品潜力巨大,因此政府用政策导向提供公共服务产品,就必须需要大批干部引导实施,这就给从精减机构中分流出来的干部提供了新的施展才华“舞台”。比如体育娱乐、文化医教等等。就拿民间体育来说,假若能给人提供既锻炼了身体,又娱乐了大众,同时政府建立公共产品消费基金(政府节省下来的三公经费就足够用),以奖代补的形式增加了他们收入,可想而知,有90%以上的人愿意参与。能把这个利国利民的项目开发起来做好做实,我们相信既能分流体制内大批干部,又能提升社会文明程度,同时,社会上打麻将赌博自然会减少,卖淫嫖娼、聚众吸毒、坑蒙拐骗、打架斗殴等等社会恶象也同样会减少。 

  再回头说,搞好干部交流互动,历来是我们党组织人事工作的一条重要原则,也是一条宝贵的经验,然而自从定岗定人后,干部交流出现梗阻老大难问题。因此建立新的干部交流的互动机制尤其重要。切实改变过去干部交流中只有组织部门决定的现象,积极探索建立干部实绩考核、人大“评审团”测评与组织导向调配相结合的干部交流互动机制。一是通过互联网建立干部交流互动平台;二是有交流意向的干部进行申报登记,随时掌握愿意交流的干部和需要交流干部的岗位情况,做到“有的放矢”,增强干部交流工作的主动性;三是建立空缺岗位向社会公示制度,按照“公开、平等、竞争、择优”的原则,对空缺岗位通过实行公开招考、公推公选等方式,来调节干部流向;四是干部考核实绩差,人大“评审团”测评不适宜岗位的,组织部门将其调配到社会公共服务组织,保证交流干部质量,最大限度地实现人才资源的优化配置。 

  为官者作为政府勤务员,就要以人岗匹配体制机制,激活人的主观能动性,以“定岗、定人、定责”,优化岗位设置、规范流程,在加强为官者思想政治和品德修养的前提下,实现职责明淅、责、权、利同步,奖惩分明体制机制,有效释放为官者最大潜力,达到德才兼备、以德为先的选人用人目标,真正使广大政府勤务员尽职有为。 

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