单双祥:职能紊乱给“天津港8.12”埋下最重的“人祸”

——让职能归位,推进政府机构与职能有机统一

  时间:2015-09-25

  8月12日夜,天津港瑞海公司危险品仓库发生特大爆炸事故,截至9月11日,遇难者人数达165人,失联人数为8人。这一声爆炸,惊天动地,震惊了全国,震动了全世界。事故发生后,政府采取积极应对措施,并对相关人员进行追责。但是,从近来媒体连续报道几件重大事故以及应对措施来看,还是头痛治头,脚痛治脚的惯性思维,还没有认识到这是职能紊乱带来的“人祸”,更没有反思导致职能紊乱的因果关系。2010年,本人就开始在中国改革论坛网、共识网、求是理论网、光明网等等网站发表《“转变政府职能”是不科学的》、《从转变政府职能旧思维中转岀来》、《政府机构要务实履行各自职能》、《全面深化改革要转变我们的思维》、《科学立法民主立法立良法》、《构建科学的政府职能 使广大人民勤务员尽职作为》等等一系列文章,一直在呼吁要改变“定职能、定机构、定人员”的旧思维,这些文章虽说没有很多西洋理论支撑,但,思路都来源于基层干部群众,来源于社会实践。符合实际,接地气,因此得到了基层干部群众的认可和支持,也得到一些学者赞同和帮助。本文就天津港瑞海公司危险品仓库特大爆炸事故,重复过去“机构决定论”的思路,再次大声急呼:依据宪法治国理政,让职能归位,切实推进政府机构与职能有机统一,跳出头痛治头,脚痛治脚这个惯性思维,转变理念,践行依法履职“治未病”,从而消除和避免各类事故的发生。

  一、职能转来转去弊大于利

  天津港瑞海公司危险品仓库特大爆炸事故发生10多天后,随着11名责任人追责,事故责任职能部门浮出水面。有违规发放经营许可证、对瑞海公司违法违规经营活动监管不力的天津市交通运输委,有对瑞海公司的问题未及时检查发现和依法查处的天津安监局、滨海新区安监局,有滨海新区规划和国土资源管理局,有天津新港海关,还有天津港(集团)有限公司。从媒体披露追责信息来看,确实有少数领导干部存在滥用职权或者玩忽职守的腐败问题,有腐败必须追责,这点决不含糊。但是,我们静下心来反思一下,换位思考,在如此反腐高压下他们为什么会滥用职权?滥用职权空间在那里?瑞海公司为什么能绕过天津安监局、滨海新区安监局职能部门经营危化品?法律明文规定的事为什么不能监管到位、服务到位?一旦发生严重事故就说职能错位、缺位,那么导致职能错位、缺位根本原因在那里?

  1987年提出转变政府职能,职能已经转变了二三十年,这二三十年的职能转变到底转到哪了?给人的印象是地方政府职能错位似乎有点积重难返!为什么是这样?先认识政府职能,政府机构依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能叫政府职能。从政府职能基本概念分析,政府机构是客观存在主体,没有政府机构存在,就像没有人体脏腑存在绝不会有相应的功能一样,不会岀现政府职能。真搞不懂当时提出转变政府职能这个概念时,反思过机构决定功能这个基本规律没有(在下面进一步论述)。政府机构由各职能部门组成,农业部门有农业方面的法定职责,所以农业部门依法履行保障农业生产方面的职能;以此类推,交通运输部门依法履行各类交通运输服务和管理职能,卫生部门依法履行卫生医疗的职能,安全监管部门履行各种安全职能……等等。本应该各类职能清清楚楚,地方政府及各部门该做些什么,不该做些什么,非常清楚。然而,转变职能后,职能决定机构,农业部门不去发展当地农业生产而去招商引资;卫生部门不是以救死扶伤,而是以创收为目的;环境部门不去依法监管,而是去引进并且协助不法企业造成严重污染……等等,这种本末倒置的乱象中央电视台《焦点访谈》、《今日说法》等栏目每年都有报道,举不胜举。

  一个事故不发生重复那说明个别官员有失职嫌疑,类似的事故重复发生,那要多问几个为什么?制度设计是不是有问题?是不是违背了基本规律?从天津港8.12特大事故后记者深入调查得知,所谓的转变职能,都是以人的主观思维想怎么转变就怎么转变,失去了是什么机构就应该履行什么职能的意义,其结果必然导致职能紊乱。本来职能部门的行为,就应该按照法律规定的职责做好做实,而法律赋予的收费只是工作手段,然而,在实际工作中,收费成了职能部门的目的,法律反而成了收费的手段。这些是不是地方政府一些部门职能紊乱的所在?是不是给一些官员乱作为提供了空间?瑞海公司危险品仓库特大爆炸事故的事实更证明这一点。

  首先,转变职能给行政机构越法办事留下空间。还是以事实说话,天津港瑞海公司仓库发生爆炸原因是危化品,这些危化品专业性很强,所以必须要具备专业性的监管部门履行监管职能,国务院2011年颁布了《危险化学品安全管理条例》也明文规定由各地安全生产监督管理部门负责监管,可是瑞海公司在未取得《港口经营许可证》、《港口危险品货物作业附证》、安评报告和环保验收批复的情况下,天津市交港局批准了瑞海公司试运营危化品存储。所以有人认为在转型期的中国,没人奢望市场经济制度管理一步到位,甚至有人如果不是相对自由而混乱的管理,天津港不会取得今天的成就。这颇具讽刺性的观点,也道岀了转变职能后导致职能紊乱的真谛。

  其次,职能越转变造成政府各类职能模糊。8月19日,天津港(集团)有限公司总裁郑庆跃出席新闻发布会时不断重复的一点是,2004年6月由原天津港务局整体转制成为集团公司,不再具备原天津港务局行政管理职能。天津港公司与事发的瑞海国际物流公司一样,都是港区内企业,无任何隶属关系,也不对后者的行为具备监管职能。当然,不能只看天津港(集团)有限公司总裁郑庆跃一面之言,要客观分析有没有道理。根据公开报道,2003年天津港务局实行政企分开,行政职能转交天津市交通委员会,由天津市政府设立的天津东疆保税港区管理委员会对港口进行行政管理。因此从表面上分析,天津港(集团)有限公司没有监管瑞海国际物流公司行政职能,可是记者深入调查得知,天津市安监局在天津港各港区设有安全生产监督检查站。安监站名义上是政府下属的行政管理部门,并且有安监局的人“挂名”做站长,但是实际上在这里上班的都是本企业的员工,常务副站长也是天津港集团安全监察部的人。这种似是而非的机构能实施好职能么?据记者进一步深入调查,在天津港改制之前,天津港务局原本就是“政企不分”,后来实行政企分开,其行政职能交给了天津市交通运输委员会,但是公安却是改革中比较滞后的一部分。不仅是天津如此,上海、广州等几大港和长江干线的港口,都保留了下来留在交通系统,有的归到企业,有的是独立的,交通部的公安局负责指导。这也是为什么,天津爆炸事故之后,大量冲进第一现场的消防员都是天津港集团的“合同工”。真不可思议,一个集团公司有自己的公安,有自己的安监,请问天津港集团公司是企业还是政府?类似这样的问题全国还有多少?

  按照我们普遍认识的道理,各级交通运输部门承担的职能就是拟订并组织实施公路、水陆、民航行业规划、政策和标准,承担涉及综合运输体系的规划协调工作,促进各种运输方式相互衔接,确保各种交通有秩序运输以及安全运输。各级安全监管部门承担的职能就是负责监督管理危险化学品,然而这次追责发现,天津市交委成为天津港危险化学品经营管理行业主管部门,而且还对危险化学品经营业务负有审批、监管等职责,难怪天津港集团公司叫冤。作为天津市安监局和滨海新区安监局,本应该依法依规对辖区内企业特别是危化品经营企业的安全生产日常监管,发现问题及时整改。按照正常逻辑讲,安监部门对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未及时检查发现和依法查处负有不可推卸监管主体责任。然而安监部门指望交通运输部门监管,而交通运输部门又没有技术手段去指导和监管,所以,瑞海公司的隐患一天一天在积累,一天一天在膨胀,终于在8月12日夜彻底爆炸。

  二、职能决定论必然导致职能紊乱

  众所周知,多少年来,在职能认识方面,一直以问题导向定职能,社会出现问题就需要相应职能去解决,有了职能就需要机构,有了机构就需要人员,“定职能、定机构、定人员”这就是每次转变职能方案,也可以说职能决定论。要说在日常工作中以问题导向没错,在工作中主动发现问题,分析问题矛盾,有矛盾就化解矛盾。但是,真不可思议,怎么能用问题导向而定职能呢?社会上问题多多,类似的问题、重复的问题比比皆是,比如西瓜问题、粮油问题、蔬菜问题等等,本来都属于农业部门在生产过程的子问题,有必要成立西瓜办、蔬菜办吗?所以这种职能决定论,必然导致机构膨胀、职能重叠、人浮于事,这不,二三十年的机构改革,没有实质性跳出“精减―膨胀―再精减―再膨胀”这个怪圈。然而我们不去反思,还继续喊转变职能,还要加快,真让基层干部难以理解。更可笑的是,有的地方政府按照定职能、定机构、定人员思维方式推进所谓的改革,还产生一些奇葩机构,比如陕西省某市推广足疗保健工作领导小组、湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县神农溪旅游景区国家5A级新旅游项目开发区景区管理综合治理委员会景区及周边治安综合治理工作领导小组、某某禁止午间饮酒办公室等等,据新华网2014年10月22日报道:2014年全国砍掉既无奈又无能机构达13万多个。说实话,从当前表面看,既然职能有越位、缺位、错位,转变职能似乎有道理,本人前想后思也感觉有必要。可是那有职能越转越模糊,基层干部越做越不敢作为,越做越不知道怎么作为之理?问题实质岀在那?出在“职能决定论”错误认识上。从近几年转变职能方案上分析,仍然是问题引导职能,职能决定机构,机构决定人员的思维方式。可以说,这种思维就像人们观察太阳那样,每天东边升、西边落,太阳围绕地球转的错觉认识,也就是古人“地心说”。而真正的客观规律是地球围绕太阳转。因此我再次呼吁专家学者们,有必要重新反思这么多年来职能决定机构的思维方式,虽然能解决一时的问题,但只能是头痛治头,脚痛治脚,昨天岀的事故,今天类似事故又发生,正如民间有句俗语,按下葫芦浮起瓢,无法解决实质性问题,从中医学角度讲,没有深入病根,更谈不上“治未病”。

  三、履行法定职能是政府的使命 深化改革必须围绕法律来推进

  谁也无法预测天津港8.12特大爆炸事故发生,但可以肯定的是,假如职能部门其职责清晰,谁也不指望谁,认真依法履行各自的职能,职能部门的工作人员照章办事,依规监管,天津港8.12特大爆炸事故是完全可以避免。然而事实没有按照“假如”那样,事故发生了,165人的生命没了,8人还在失联中,数百亿元被这突如其来的爆炸中灰飞烟灭,是不是要反思?要从骨子里彻底反思。

  在此,本人换个思路,借助大自然基本规律谈一谈全面依法履行职能意义所在。比如说,在大自然里,生物具有多样性,品种是决定因素。种什么树,开什么花,结什么果,反过来,结的果实又促进对树的栽培技术和日常管理进一步完善。苹果树只结苹果不会结梨子,梨子树只结梨子不会结苹果,这就是自然界普遍规律。同样的道理,政府机构由各部门组成,教育部门履行好教书育人职能,干嘛去招商引资呢?交通运输部门履行好交通运输方面的服务和监管职能,危化品岂能监管?林业机构就是保护生态环境保持生态平衡,培育和保护森林,有必要设置林业警察?既然林业可以设置警察,那么卫生、教育能不能设置警察?……等等。再拿人体结构作比如,人体有五脏六腑,每个脏器有他固定的结构,发挥他自身功能,这就是结构决定功能理论。我国中医《黄帝内经》有这样一段:心者,君主之官也,神明出焉。肺者,相傅之官,治节出焉。肝者,将军之官,谋虑出焉……。凡此十二官者,不得相失也。故主明则下安,以此养生则寿,殁世不殆,以为天下则大昌。主不明则十二官危,使道闭塞而不通,形乃大伤,以此养生则殃,以为天下者,其宗大危,戒之戒之。我们祖先说得多好,心有心的功能,肝有肝的功能,心不能代替肝,肝不能代替肺……。十二官,其作用和功能清清楚楚,他们相生相克而不会相互脱节。所以君主如果明智顺达,则下属也会安定正常,用这样的道理来养生,就可以使人长寿,终生不会发生重病,用这样的道理来治理天下,就会使国家昌盛繁荣。同样的道理,国家机器有党中央、人大、政府机关(国务院)、政协好比心官,各职能部门好比十一执行官,党中央、人大、政府机关(国务院)、政协明智顺达,职能部门履行各自职能,我国就昌盛繁荣,长治久安,万世太平。古人能做到,难道我们现代人不能做到么?

  首先,根据十八届四中全会《决议》精神,针对当前形势,全面依法履行政府职能要落地生根,切勿空喊口号。一方面要求政府及各部门知道自己“做什么”,即那些是法定的职能,如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等,这方面职能都要履行到位,是自己法定的事一定要管住管好,决不推诿、更不失职。另一方面要求政府及部门在“怎么做”(即管理方式或角色)上多作文章,只要利于经济发展的事,只要利于民生的事,该简化流程的大胆去简化。

  其次,依法推进简政放权放管结合,转变管理方式,使政府机构以最优化的状态履行各自职能。在这里笔者再次重复,简政放权、管理方式或管理角色都不能与政府职能同语,就像我们经济要转型而中国社会主义道路不能转型同理。众所周知,任何职能都不能跳出这两个方面的基本含义,一个是“职”,即依法做什么,相对来说属于静态的;一个是“能”,即怎么做,属于动态的,如管理方式、简政履职(我认为简政履职比简政放权更适合基层,因为中央放权,基层履职,这才是放管结合)。以这种方式解释,相信广大干部群众容易理解和能有所作为,既然有利于提高政府效能,能使政府内广大人民勤务员能作为、作好为。请问有必要把简单的问题变成那么复杂嘛?近年来,各种媒体一直热议“为官不为”,本人也写了一篇文章《构建科学的政府职能 使人民勤务员尽职有为》,说实话,若少数“为官不为”,加强思想政治教育和日常治理,为官不为很快就能扭转过来,其影响不大。如果不是少数“为官不为”,就必须三思。因此当前紧迫的问题,在全面依法履行政府职能过程中,尽快健全依法用法激励和监督追责机制。健全依法用法说法考核制度,要突出依法履职所产生绩效,考核结果作为政府工作人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。同时,健全相应的奖励制度,对绩效突出的部门和人员予以表彰。至于监督追责机制,不能仅仅针对个别领导,像这次天津港8.12事故,要追究监管部门整体责任,因为职能部门是一个整体,有集体力量,从整体责任倒逼每个人都有依法履行职能的权利和义务。从而避免因个人不作为导致职能部门整体失职,不该发生的悲剧而发生。当然整体责任必须量化,谁主谁次,要界定得明明白白。

  再次,深化机构改革也是当务之急。前面已经论述了“职能决定论”无法跳出“机构膨胀、职能重叠、人浮于事”的怪圈,因此有必要反过来思考,机构决定论。在宪法规定的情况下,我国性质决定国家机器,我国是社会主义国家,一切权力属于人民,所以宪法规定各级人大是最高权力机关。各级人大有立法、修法、改革政府机构等等权力,就当前深化机构改革,人大不能坐在那里做观察团,要充分履行宪法赋予的职能,深入调查研究,根据各地实际,以宪法和法律为核心,科学设置并不断修正政府机构,明确各部门职责。上面已经论述了政府机构全面依法履行各自的职能,因此说机构决定职能既符合社会基本规律,又符合宪法精神。

  在这里,首先举农业部门为例,无论是发达欧美国家,还是落后非洲;就说我国,无论过去、现在还是将来,农业必须存在,而且永远存在,因为从源头上解决人要吃的问题是农业,所以这个性质就决定了农业部门所包含其他部门无法替代的职能,概括起来就是拟定整体农业发展规划、做活农业产业结构,依法做好从土地到农产品整个过程的调控、服务和监管职能。然而,回过头来看实际,因为职能决定机构,导致地方政府有关农业方面不该设置的机构五花八门,所谓的“西瓜办”、“蔬菜办”、“油菜办”。还有林业、畜牧、水产机构与农业机构同等同级的等等问题,这些违背客观规律问题太多了,就不一一列举。所以我们认为,深化改革以机构决定职能,让职能归位,实现政府机构与政府职能有机统一的道理所在。从客观规律讲,农业部门的属下根据性质分种植、林业、畜牧、水产等等机构设置。农业部门是主干,种植、林业、畜牧、水产等机构为农业部门分枝,西瓜、蔬菜、粮油等等农作物都只能是种植机构的枝叶。以这种性质由人大来立法,再根据法律和当地实际情况,人大来决定设置机构(包括随着社会发展需要延伸机构),机构决定职能,其职能清清楚楚,机构也不会膨胀。

  再举食品安全监管为例,过去是以问题导向来决定职能的,八十年代前,食品问题主要是卫生方面,当时食品安全主要由卫生监督部门履行职能;改革开放后,随着社会发展,在生产、市场、流通、餐桌上相继出现食品安全事件,所以就出现了工商、商务、卫生、质检、农业等多职能部门监管的局面。这种局面既浪漫人力、财力、物力,同时漏洞百岀,其监管效能大大折扣,食品安全事件还频发,人民群众不断诟骂。现在反过来思考,人大立法,所有食品都由一个《食品安全法》治理,地方政府因法设置食品安全管理机构,食品安全管理机构决定食品质量安全服务和监管职能,无论什么食品,什么环节都统一监管起来,在监管中解决问题,发现问题,并且不断完善职能。

  从以上两个机构设置如此类推,人大立法设置机构,也是机构决定职能,职能部门在工作中依法不断解决问题,若发现类似的新问题,在解决问题的同时又反馈到人大,人大修法,或增或减机构,机构再不断完善自身职能,逐步形成政府机构与职能有机统一治理体系。正如习近平总书记所说:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”我们相信机构决定论和法治思维决不会岀现职能重叠、职能紊乱、机构臃肿、人浮于事的这个老大难问题。

  作者单位:湖北省鄂州市农业委员会改革办

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