沈荣华:地方政府职能转变的新指向

作者:沈荣华  时间:2014-03-20   浏览次数:0

  职能转变是地方政府改革的核心。在不同的发展阶段,为适应环境变化,职能转变的内涵和指向也有所不同。当前,我国已进入全面深化改革的新时期,对地方政府职能转变提出了新要求。这就需要找出地方政府职能存在着哪些不相适应的问题,明确主攻方向,拿出有效举措,力争有所突破。本文就此进行分析探讨,提出了一些对策建议。    

  一、地方政府职能定位存在的问题 

  目前我国发展进入转型升级期,改革进入“攻坚期”,面临着新的问题和挑战,诸如传统粗放发展方式已难以为继,发展不平衡和不可持续问题突出,城乡差距、区域差距和收入差距拉大趋势尚未根本扭转,生态环境恶化,公共服务供给不足,社会矛盾凸显,并面临着如何跨越“中等收入陷阱”的挑战。而且,以往主要靠要素投入和规模扩张来支持快速发展的条件发生了变化,现在已到了主要靠改革创新来推动发展的新阶段。面对新变化新要求,政府职能定位存在着许多不相适应的问题,越位、缺位、错位的现象并存。从地方政府层面看,主要表现在以下方面。  

  1、政府“越位”。一是干预微观经济。在市场化程度较高的情况下,许多地方仍过多干预微观经济,有的直接动手上项目搞工程,有的干预企业投资经营,有的以行政手段配置资源,有的层层下达招商引资指标等,很大程度上替代了市场和企业的功能。二是行政审批繁杂。最近一项调查显示:在近三年1539家受调查企业中,每家每年平均向政府申报审批项目17.67个,单个项目涉及审批部门平均5.67个、审批程序平均9.4道,审批时间最长项目平均值171.35天,其中最长约1500天。[1]行政审批过多,程序繁杂,抬高了办事成本,束缚了市场和社会活力,也使寻租腐败行为有机可乘。三是盛行地方保护。既当“运动员”,又当“裁判员”,如抬高外地企业市场准入门槛,限制外地商品流入,通过减免税费、低价出让土地等优惠政策招商引资,干预跨地司法案件等,使市场行为出现扭曲,妨碍市场公平竞争。四是政府负债运行。有的超越本地条件能力上基建项目,乃至竞争性工业项目,通过变相举债、土地出让、违规担保等,大量融资举债,形成大量地方债务。一届政府的显绩,成为下届、下下届政府的包袱。五是包揽社会事务。对社会可以自我管理、自我服务的事务,大包大揽,社会组织发育不足,发挥作用有限。即使政府想将不管的事转移出去,却找不到理想的社会承载主体。 

  2、政府“缺位”。一是市场监管不到位。一些地方执法不严、监管不力、不作为乱作为的现象比较突出,导致市场秩序不规范,竞争不充分,大量市场违规行为得不到有效治理,以至假冒伪劣商品泛滥,信用环境恶化,低水平重复建设等问题屡禁不止。二是公共服务供给不足。温饱问题解决之后,社会公众对教育、医疗、社保、就业、住房、生态、环保、食品安全障等公共服务的需求快速增长,但供给却不足,供需矛盾突出,而且存在着许多不合理、不公平现象。三是环境保护不力。有的地方盲目追求经济增长,不惜以环境污染、过度耗费资源作为沉重代价,如有意降低环保标准,对损害生态环境的经济活动视而不见、听之认之,生存和发展环境不断恶化。四是统筹规划不够。许多地方不同程度存在着重效率轻公平、重经济轻民生、重城市轻农村、重商轻民的倾向,统筹协调发展的力度不够,城乡差距、地区差距、贫富差距仍有拉大的趋势。

  3、政府“错位”。由于中央与地方政府的职能划分不明确不规范,不同层级政府之间存在着职责交叉、责任不明、职能错位等问题。有些属于地方的事,却由中央在做,如许多区域性项目,仍要拿到中央部门审批,导致“跑部钱进”;有些属于中央的事,却由地方在做,如宏观调控属中央政府之责,但许多地方也要层层搞调控,使国家宏观调控措施无法到位;有些事情职责不清,中央与地方都负责,又都不负责,出了问题无法问责。    

  二、主攻方向:该放的要放到位,该管的要管到位 

  十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥市场作用”,这就明确了社会主义市场经济下政府与市场的关系定位。根据新的职能定位,地方政府应有所为有所不为。凡是市场可以有效调节的,凡是社会可以依法自主管理的,就是政府不该管的事,应交给市场、转给社会;凡是市场失灵的领域,凡是社会无力独自做好的事情,就是政府该管的事,如提供公共服务,保障公平竞争,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕等,政府要管好管住。按照这一思路,推进地方政府职能转变需从三个方面展开。 

  一是简政放权,把该放的放到位主要是向市场放权,发挥市场在资源配置中的决定性作用;向企业放权,使企业在公平竞争中优化升级,为转型提供“源头活水”;向社会放权,发挥社会力量在管理社会事务中的作用。为什么要放权?这是因为在市场经济条件下,企业是创造财富的主体,市场在资源配置中起决定性作用,社会组织和公民是社会活动的主体,地方政府的作用主要是有效治理。按照各自的定位,政府、市场和社会应各守边界,发挥各自作用,相互合作互补,才能健康持续发展。但是,目前政府权力仍然过大,管的过多过细,出现“越位”,束缚了市场和社会的活力。实行简政放权,就可为市场社会松绑,以政府权力的“减法”换取市场社会活力的“加法”。 

  二是有效治理,把该管的管到位对地方政府来说,有效的治理就是加强市场监管、公共服务、社会管理和环境保护职能。为什么离不开有效的政府治理?这是因为简政放权也好,减少审批也好,不是要一放了之,更不是要无为而治,而是要使政府从不该管的领域中抽身,集中力量管好自己该管的事,提高政府履职的能力,更好地发挥政府作用。经验表明,没有一个有效治理的政府,要实现经济健康可持续发展,不断改善民生,实现社会公平正义,是不可能的。 

  三是各有侧重,发挥两个积极性。中央政府与地方政府的地位和功能不同,在职能定位上应有所不同,各有侧重,才能发挥好各自的优势,解决上下职能错位问题。如果中央管得过多过细,不利于地方因地制宜开展工作;如果地方各自为政,不利于中央政策法律统一实施。从原则上说,中央政府要注重宏观管理职能,特别是宏观调控,加强监督执行,维护国家法律和市场的统一。地方政府要发挥好贴近基层、就近管理的优势,侧重本地事务统筹协调,强化执行和服务职能。      

  三、可采取的改革举措 

  第一,减少行政审批。这是推进职能转变的突破口。要最大限度减少行政审批,向市场和社会放权。凡是市场可以有效调节的,凡是公民法人可以自我管理的,凡是地方基层可以自主解决的,应当一律取消行政审批。本届中央政府提出,在任期内减少三分之一审批项目,地方各级政府也要大力减少行政审批,防止“上动下不动”。对于保留的行政审批事项,要最大限度地简化审批程序,压缩时限,方便快捷。同时,事中事后监管必须跟上,落实属地责任,确保监管到位,防止“一放就乱”。 

  第二,转变发展方式。现阶段发展仍是硬道理,是地方政府的中心任务。改革开放后相当一个时期,市场体系不完善,市场主体发育不够,地方政府往往通过行政权力动员各种资源搞经济建设,发展方式粗放。现在,随着市场体系的完善,市场化程度的大幅提高,到了主要依靠改革推动经济转型升级的阶段。这就要求各地政府主动适应形势变化,转变发展方式,主要通过规划制定、市场监管、服务提供等方式,创造良好发展环境来推动经济发展,不能既当“运动员”,又当“裁判员”。 

  第三,不以GDP论英雄。政绩考评犹如一个“指挥棒”,对政府职能转变有明显的导向作用。经验表明,地方政府职能出现“越位”和“缺位”现象,与政绩考评单纯以GDP论英雄,不无关系,使职能转变步履维艰。因此,要下决心改变政绩考评“以GDP论英雄”的导向,在生态环境、资源节约、社会发展、产能过剩、新增债务等方面,也要有明确的、可衡量的硬性指标,增强所占权重,使政绩考核与职能转变的要求相一致。 

  第四,使财力与事权相匹配。1994年分税制改革,对各级政府财权进行了初步划分,事权划分实际上仍沿用以前做法。这一体制在运行中也出现了一些问题,如各级政府间支出责任划分不清晰,一些地方财政支大于收,难以有效履行职责。这次三中全会决定对财税体制改革做出了部署,对中央与地方事权和支出责任划分提出了明确要求。应当按照中央要求,抓紧建立事权与支出责任相适应的制度,理顺收入划分,完善地方税体制。这是政府履行职能的必要条件,也是解决上下政府职能错位问题的根本措施。 

  第五,向社会购买服务。这是理顺政社关系的一个重要方面。向社会购买哪些服务?一般而言,对于那些公益性、志愿性、分散性、微利无利性的社会服务,可交给社会力量去做,政府则通过补助、付费、购买、竞标等形式给予资助,资金列入政府及部门预算。对于社会力量提供的公益服务,税务部门应分门别类,给予免税或减税。对于社会可自我治理事务,如行业评比、行业标准,资质认定、行业自律、社会维权等,都可由社会组织去做。 

  第六,开门搞改革。从实践看,许多地方的职能调整,基本上由部门主导,自己改自己,关起门来研究哪些该减,哪些该留,哪些该加,自我取舍空间很大。出于利益的考虑,一些不需政府管的事,可能以各种理由保留下来,一些需要政府管的事,有可能被一推了之。经验表明,缺乏社会参与的改革,往往会变形走样,效果不好。应当坚持开门搞改革。在方案的制定、实施和评判各个环节,扩大社会参与,充分听取民意。也就是说,不仅要看改了什么,更要看改革是否符合民意,这样的改革才能取得让人民满意的成效。 

  (作者系中国行政管理学会副秘书长,全国行政学教学研究会执行副会长)   


 

  [1] 陈清泰、张永伟,行政审批何其多,人民日报:2013-6-17. 

来源:《行政科学论坛》 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive