制度建构:枢纽型社会组织的行动逻辑

作者:沈荣华 鹿斌  时间:2014-10-11   浏览次数:0

  在政府职能转变与转移过程中,作为政府职能重要接盘手的枢纽型社会组织,是同类、同质、同域中社会组织的领军者,是社会力量集体行动的组织载体,具有整合性、联结性、引领性与培育性等正向价值。但是,在实践中还存在“严进入、宽监督”、“重管理、轻整合”、“强权力、弱权利”的问题。主要原因在于社会组织理性成长缓慢、个人理性缺失,其中,个人理性是造成集体行动困境的根本原因。这就需要对枢纽型社会组织进行进一步制度建构。要使枢纽型社会组织成长并走向成熟,关键在于适度调整个人理性、协调制度合法性与改革合理性的融合、环境指标与绩效分析的统一以及构建政府干预与内部监督的制度保障。

  随着政府职能转变与转移,谁来接盘的问题日益提上议事日程。现代社会应当是“组织化”的社会,任何一个行动者都没有单独解决复杂社会问题的全部能力,“大多数或者全部社会任务都不是在一个组织里和由一个组织完成的”。[1]在当下,一方面,政府职能转变、转移在加快,而权责平衡、民主参与等领域的改革滞后于市场经济的发展和社会现实的需求,政府治理面临着“失灵”风险;另一方面,虽然我国社会组织整体上获得了很大发展,但仍然弱小无力、散乱失范,形成社会力量“碎片化”倾向,社会治理面临着“失灵”的压力。枢纽型社会组织是社会管理创新中的新生事物,有可能成为探索解决双重失灵的一条新路。

  目前,枢纽型社会组织在理论上尚无明确界定,我们视之为政府职能转变与转移的主要接盘手,主要就其地位与功能区别于政府与一般社会组织而言。各地联合会之类的组织,是枢纽型社会组织的一种形式,还会有更多的形式出现。将来,甚至应该将工会、妇联、青年团都纳入这样的社会组织范畴,当然必须脱胎换骨,才能重新焕发他们的效能。本文认为,所谓枢纽型社会组织是指在同类别、同性质、同领域社会组织中,政治上发挥桥梁纽带作用,业务上处于龙头地位,管理上担负业务指导职能的联合性社会组织。[2]枢纽型社会组织是介于政府与社会组织之间的“中介”,一方面与政府对话,反映社会诉求、参与民主决策,充当社会组织的代理人,另一方面与社会组织联手,整合社会组织力量,培育社会组织发展、引领社会组织建设,从而推动政社互动的良性发展。

  集体行动理论告诉我们,枢纽型社会组织也同样存在集体行动困境,原因在于缺乏制度资源的规制与规划。破解集体行动困境,将有利于社会管理创新的公共性价值回归。

  一、集体行动理论与制度建构 

  集体行动理论中的制度建构与传统的制度主义存在着明显的差异,后者侧重于制度内容的规范性,强调要以完善的制度条文对行动者进行有效规制。而集体行动理论的制度建构将经济学中“理性人”假设和成本收益分析作为研究方法,将研究视角扩展到制度建构的原因、参与、监督、演变的整个过程。进一步讲,制度主义是在参与、演变中抑制个人理性、强调共同利益,集体行动理论的解释以个人理性为出发点,认为个人理性是破解集体行动困境的关键,最终导致追求公共性,为制度建构寻找新的价值支撑。奥尔森认为,在个人理性的支配下,个人参与集体行动并不符合收益最大化的原则,容易导致集体行动困境。因而只有一种独立的和“选择性的激励”制度才会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。[3]埃莉诺·奥斯特罗姆与诺斯支持了奥尔森的集体行动理论观点。

  其实,集体行动理论对制度建构的研究试图设计一种集体行动的制度,只不过在古典政治学那里更侧重于政治统治的延续,本文所论及的制度建构,侧重于以自主设计、公众参与、相互监督为主要形式,体现信任、合作、互动等公共伦理精神,从而在根本上彰显公共性价值的行动逻辑。集体行动理论中有关制度建构的研究着重四个方面要素:(1)诱致要素,主要集中在个人理性,这是集体行动理论研究的逻辑起点,是引发制度建构的重要来源;(2)基础要素,主要集中在相关人参与,这是制度获得普遍认同的基础,特别是在自主组织中,参与在很大程度上决定制度的成败;(3)权变要素,主要针对环境演变和成本收益,不仅与整体环境相关,还与经济行为紧密相连,制度变迁表现为其内在属性;(4)保障要素,主要指监督,由于个人理性和外部诱惑,制度有可能存在不被遵从的风险,因而监督必不可少。以上四要素在集体行动中,往往同时存在、相互作用、相互促进,从而不断推进制度建构的完善。

  集体行动理论的价值,集中表现为突破传统制度主义囿于政治语境的研究范式,创造性地以个人理性为制度建构的逻辑起点,以彰显公共性的基础价值、导向价值、核心价值。主要体现在:一是破解集体行动困境的基础价值。在公共领域,集体行动贯穿于公共治理的始终。由于个人理性的存在,集体行动往往无法自主形成,为了破解集体行动困境,自主组织方案突破了利维坦和私有化这两种非此即彼的传统思路,开辟了破解集体行动困境的“第三条道路”,它强调行动者的共同参与和自我行动,从而建构了自主组织和自主治理的集体行动框架。二是制度建构回归的导向价值。集体行动理论重新审视了制度建构在公共事务治理中的地位和作用,突出制度建构过程中参与、信任、监督、权力等要素,提出了新的框架和设计原则,并形成了制度变迁理论、自主治理理论。三是彰显公共性的核心价值。集体行动理论用制度建构来彰显公共性价值,用公共性价值引导制度建构,从而在制度与价值的双向互动中克服个人理性,走出集体行动困境的意境所在。

  二、枢纽型社会组织制度建构的现实考量 

  “集体行动不是一种自然现象,而是一种社会建构”[4],它只有通过业已存在的组织或稳定组织系统才能得以发生。枢纽型社会组织是组织系统的一种载体,是多元社会组织的联合平台,既区别于政府也区别于一般社会组织,它是我国社会管理体制创新中的新生事物,得益于我国地方政府的关注与扶持。“枢纽型社会组织”一词最早出现在2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》中,随后,各地枢纽型社会组织如雨后春笋般地发展起来,其优势与正能量推动了社会组织的成长。从逻辑上说,社会要进步,社会组织就必须得到发展,这是历史发展的必然规律,也是顺应政府体制改革的必要要求。枢纽型社会组织的正向价值主要有整合性、联结性、引领性、培育性与承接性功能。

  1.作为资源枢纽的“整合”效能。在体制改革中,单位体制的解体并没有带来社会公共性的形成,反而使公共资源的流动性和异质性大大增强,表现出分散性、碎片化倾向。社会组织使公共资源支配有了横向联系,一定程度上消除了公共资源原子化状态。枢纽型社会组织建设将从纵向关系上优化资源整合,对同类别、同性质、同领域社会组织中的人力、物力资源进行再组织,从而为汲取资源能力有限的一般组织提供资金、项目、场地的支持,也在有效配置公共资源统筹使用的基础上,避免资源的重复投入与浪费,形成“纵向互动、横向联结、循环有序”的资源枢纽。这就填补了一般组织公共资源整合中统筹性不足的困境。

  2.作为信息枢纽的“桥梁”功能。登哈特认为,通过组成团体,一些具有共同想法的个体在政策中所占有的声音,要大于他们作为个体在政策制定中所能够具有的声音[5],作者本人也曾提出过“麦克风原理”。[6]一般的社会组织应该是政府与民众之间的沟通桥梁,但实践中一般社会组织受制于组织规模、组织实力的制约,其“桥梁”承载力十分有限。枢纽型社会组织是对社会组织的再组织,对扩展公共话语的广度和深度明显有利。作为一般社会组织的“桥梁”, 枢纽型社会组织肩负着联结政府与社会组织的使命,使其能有效聚合社会组织分散的声音,汇总并提炼为公共话语。在向政府传递信息中,构成一种有效的压力与推力,促使政府认清自身的有限性,提升对社会组织的尊重,增强寻找代理人的自觉性;在向社会组织传递信息中,构成有效的向心力与组织力,促使社会组织认清自己的主体性与局限性,明确自身的民主性要求与公共性价值,提高政社互动效率。

  3.作为建设枢纽的“引领”功能。枢纽型社会组织作为联合组织,在合作关系、互动结构基础上,通过组织孵化基地,为一些条件尚未成熟的社会组织提供资金、技术和场地上的基础性服务;通过创建组织网络,为一些相对成熟的组织提供结构优化、组织再造和长期规划的指导服务;通过制定行业内的行为准则,统一同类社会组织的服务内容与服务标准,维护本行业的规范性与有序性;通过规定本行业的监督关系,凸显枢纽型社会组织在本行业内的业务主管角色,监督社会组织的服务内容、服务过程、服务质量和服务效果,同时也承担社会组织资格审核、财务审计、发展评估的职能。

  4.作为精神枢纽的“培育”职能。慈善总会、行业协会等枢纽型社会组织在实践中的作用不仅体现在行为选择的引领,还体现在对公信力、志愿精神等公共性价值的培育,这是枢纽型社会组织的重要职能。社会组织的本质是公民个人的自愿聚合,而枢纽型社会组织则是公民个人自愿聚合的再聚合,具有更自觉、更自励的高级形态,其本身不仅是践行公共性价值的榜样,也承担着培育社会组织公共性价值的职能。它通过监督的管理功能,推动社会组织进行财务公开和行为透明改革,提升公信力;通过引领的指导功能,启迪公民个人积极参与社会组织,积极投身公共事务与公共活动,培养志愿精神,强化服务理念,树立服务意识;通过沟通的协调功能,推动社会组织的多元联动机制,推进社会组织与政府的互动,加强社会组织与民众的交流,提升社会组织的个人认同和社会认同。

  5.作为政府职能转移的“接盘手”作用。长期以来,政府体制改革的一个侧重点就是将政府的职能从全能转为有限、从事权独占转为事权分流、从政府独管转为多元共管的格局,其中核心是落实政府的放权。政府放权主要是将事务性、辅助性、技术性、服务性的事权分流出去,李克强总理指出,“既要把该放的权力放开到位,又要把该管的事务管住管好”。要实现这个目标要求,就必须有承接政府放出权力的主体。枢纽型社会组织的整合性、联结性、引领性、培育性功能,在政府职能转变的进程中大有作为。它可以承接政府不该管、管不好的事,承接市场主体能够自主决定的、市场竞争机制能够自行调节的、中介机构能够自律管理的事项,承接行业性、协调性、社会性、服务性、监督性的职能,承接政府微观事务的管理职能。

  枢纽型社会组织在社会管理创新中,角色日趋明显、功能日渐放大、地位不断提高。但在实际运行中还存在诸多不足。一方面,在与政府的行动中存在不足。主要表现在严进入、宽监督”、“重管理、轻整合”与“强权力、弱权利”;另一方面,在与其他社会组织的行动中也存在不足。一是垄断问题的存在。枢纽型社会组织相比同领域内其他社会组织而言,在规模与能力上都具有明显优势,客观上发挥着整合性、联结性、引领性和培育性的功能,就是因为枢纽型社会组织的功能过于集中,它可以利用资源优势、层级势能、关系网络等,将其触角伸向各个角落,同样可能形成全能式管理模式。一旦运行不当,即可能发生垄断。垄断问题不仅涉及公共事务处理的垄断,也是对公共利益、公共资源、公共权力的垄断。作为同一领域内的龙头组织,这不仅是对公共空间的极大压缩,而且有可能转化为自身攫取利益最大化的便利条件。二是“类政府”行为的倾向。由于枢纽型社会组织的地位、功能上的相对优势,一旦承接了政府职能,在运作中,其组织结构、管理方式、人员配置、行为选择的行动逻辑,可能由于“类政府”的行为倾向加剧,而越来越将自身原有的优势非理性地相嵌于行政结构之中,从而使公共理性、公民精神异化为官僚主义、行政主义,导致枢纽型社会组织因功能失常而丧失社会组织的本质价值。三是行动脱节。枢纽型社会组织的组织较为完整、资源较为丰富,再加上政府的扶持,理应发展更加成熟。但是,从客观来说,我国社会组织整体发展依然孱弱,枢纽型社会组织也不可能一枝独秀、遥遥领先。即使先行一步,枢纽型社会组织与一般社会组织之间的现实差距,也会使社会组织共同行动变得异常困难,往往会出现“跟不上、扶不起、合不来、推不动”的行动脱节。这种现实困境可能导致枢纽型社会组织的引领、整合、联结、培育功能难以有效发挥,最终导致社会组织发展的整体滞后。

  上述问题的普遍存在,主要有以下几个方面的原因。

  1.政府的严格控制,导致社会组织理性不成熟。在长期的“强政府、弱社会”格局中,政府始终扮演着主导角色,全面干预着社会组织的行为选择,同样全方位干预着枢纽型社会组织的发展。从现实情况来看,枢纽型社会组织的制度建构按照从上而下的逻辑进行,属于单向度的制度供给,尤其是对枢纽型社会组织的人才培养、资金使用、组织结构等关键性制度,基本上参照政府内部的标准与要求,包括财政来源与经费支出,都与政府部门的运作并无差异。

  2.市场经济不成熟,致使个人理性缺失。按照集体行动理论的逻辑,个人理性→搭便车→集体行动无知→集体行动困境→制度建构。这个逻辑推导出一个重要结论,那就是个人理性是造成集体行动困境的重要起因。个人理性并不是自发形成的,直接原因来自于市场的不成熟。现阶段我国不成熟的市场经济放纵了个人追求经济利益与物质需求的倾向,公共性价值明显衰弱。这种个人追求私利的惯性选择,导致在集体行动中忽视公共性塑造,搭便车现象比比皆是,造成个人理性对公共空间、公共利益的严重侵蚀,削弱了组织解决集体困境的动机[7],导致制度建构无法形成普遍认同,制度的公共性价值必然受到损害。

  3.成本收益分析不明晰、不详细,致使枢纽型社会组织公信力不足。制度是规定人与人、人与组织之间的交换关系,交换是需要成本的,同时也是需要有收益的。正如哈丁强调,集体行动的困难不仅与团体的规模有关,还与成本收益的比值有关。[8]依据集体行动理论,制度建构的成本收益涉及三个方面因素:制度制定、制度更替和环境分析。在实际中,对枢纽型社会组织的评判更倾向于社会稳定的视角,成本收益分析不明晰。具体表现在:(1)在制度制定时,主要关注制定主体、内容、方式,却忽视了制度制定前的信息成本、制定中的实施成本以及制定后的效果收益成本等具体问题;(2)在制度更替上,渐进式的更替出于成本收益的考虑,是“适应性效率的路径能使在不确定性条件下的选择最大化”,其中,特别表现在对沉淀成本和风险成本的关注,但是,现实中,制度更替常常是路径依赖的,更多受整体政治改革的束缚[9];(3)在制度分析上,对枢纽型社会组织的环境分析,考量更多是定性分析而非定量分析,不同于集体行动理论中对环境变量的分析,这就无论在整体上还是具体内容上都使得环境分析比较模糊,对制度选择的指导仅仅产生导向性价值。

  4.监督保障系统不健全,致使枢纽型社会组织公共性不足。枢纽型社会组织作为一种自主组织,它要比一般社会组织更需要外部监督和相互监督。当下,从已出台的各地规定来看,涉及枢纽型社会组织的监督都语焉不详,仅有“由相关部门依法监管”而已,显然,枢纽型社会组织监督保障不规范、不系统主要来自相关制度的缺失,这正是现阶段监督难的关键。作为联合的自主组织,监督应当是相互的、自觉的、低成本的,不需要行动者在监督活动中投入附加资源。但由于参与过程不透明、不充分,影响了组织中的公共性本质,造成组织成员间互动困难,从而使相互监督、自觉监督、自主监督的内部监督系统难以形成。就目前来看,枢纽型社会组织外部监督,特别是政府部门的监督,由于理念不清、人手不够、经费不足,再加上体制中的权力交叉、矛盾,外部监督往往表现为“监督过度”与“监督空白”的两种极端。

  三、枢纽型社会组织制度建构的路径优化 

  枢纽型社会组织在为社会提供服务、增强社会成员凝聚力方面独具优势,但是,客观存在的诸多障碍性因素,影响着其正向价值的实现。面临着时代的进步,需要对枢纽型社会组织进一步制度建构,以制度优化推动组织完善。

  1.增强主体公共性,关键在于适度调整个人理性。在集体行动逻辑中,个人理性是关键性因素,“解决个人理性与集体理性之间的冲突的办法不是否认个人理性,而是设计一种机制,在满足个人理性的前提下达到集体理性”。[10]问题是,他们提出的解决方案只是在较小集团或组织中才有作用,对于枢纽型社会组织这样较大社会组织来说,需要进一步延伸集体行动理论的内容。笔者以为,制度建构是集体行动逻辑提出解决方案的共同焦点,这对破解集体行动困境有重要作用。进一步讲,通过制度建构来增强主体的公共性,通过主体公共性来调整个人理性,这才是制度建构的核心价值,这也是集体行动理论没有明确给出的核心方案。从这个意义出,枢纽型社会组织制度建构的关键在于,增强主体的公共性,从规范和价值上恢复对“公共的善”的主题的关怀。而培育枢纽型社会组织公共性可以从三个方面着手:一是塑造积极的组织成员。哈特说,品德崇高的公民应有三个基本要素:“理解立国的重要文件、信念、承担起个人的道德责任和操守(包括容忍和宽容)”[11],积极的成员也即是公民,应当是具有民主权利和正义诉求的人,其公共性的展现要比一般民众更为显著而守恒;二是改善政府和组织关系,为积极的成员和组织塑造提供强有力的支持。其中,首先需要合理定位政府、组织和成员的角色关系,特别是提高社会组织地位,以平等交流台平、丰富交流形式、增加交流深度、规范交流过程;三是投资社会资本,从集体行动困境中恢复合作主义传统,这既是对枢纽型社会组织建设的要求,更是对制度建构中公共性价值的回归。而“官僚等级制度正在走向衰落,正被一种非正式的、自我组织的协作形式所取代”[12],旧官僚制度是靠不住的。

  2.扩大公共参与性重在协调制度合法性与改革合理性的融合。党的十八大报告指出“引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用”,枢纽型社会组织的参与性以及参与性扩大是其发挥整合性、联结性、引领性与培育性功能优越性的独特路径。当事人、相关方参与是制度建构的基础要素,因为“凡生活受到某项决策影响的人,都应该参与那些决策的制定过程”。[13]参与的重点不在于参与规模的大小,而在于参与性支撑制度合法性与改革合理性的二者融合。通常认为,制度合法性强调权力的产生和秩序的实现,体现功利主义对治理过程的把握。其实,更重要的是,制度合法性必须以公共性为价值基础,而公共性需要参与性的发挥,因为制度合法性归根结底是由公众赋予的。当下,人们普遍忧虑制度合法性不足,殊不知参与性的缺失才是直接原因,这就需要在制度建构中,强调参与性支撑合法性。改革合理性在于原来体制的不合时宜、不合实际、不合人们愿望,改革的基础是顺应社会的现实需求、顺应社会发展客观规律,而不是来自于主观臆测或接受命令。这种现实需求是人类体验的有效成果,蕴含着人们普遍的公共参与性以及价值公共性追求。可见,参与性是一种能力,更是一个改革的价值符号。贵在公共参与的枢纽型社会组织组织的基本责任就是成为公共参与的支持者和保护者,支持和保护公共参与,制度合法性、改革合理性都将在公共参与中获得源泉,这是建立在相互信任的认同和承诺基础上的对公共善或正义的向往。从这个意义上说,枢纽型社会组织制度建构中的公共参与性,体现了制度合法性、改革合理性的融合。

  3.制度变迁的可持续性重点表现为环境指标与绩效分析的统一。集体行动理论认为,制度变迁存在着两个因素:外部环境和经济绩效。作为两个重要变量,前者包括人口规模、资源规模、市场条件、现行规则等,后者包括相对价格、信息成本、规则收益等。枢纽型社会组织是时代的新生事物,其制度建构也必须适应时代的需求,并且必须保持制度变迁的可持续性。问题在于,现实中的枢纽型社会组织制度变迁面临着传统依据的模糊性及其破解传统依据的不具体性。这就需要把握环境指标和绩效分析的变量,将变迁依据从定性分析向定量分析转变。对于环境指标,除了应当将组织内部环境考虑在内,即考虑评估组织目标、组织规模、组织结构、成员数量、资源占有情况、现有规则实施情况等要素以外,还要在外部环境上,对市场环境、国家政策、地方政策、生产力状况、经济水平、文化建设等因素进行分析。对于绩效分析,主要以成本收益分析为主要考虑内容。成本分析应当包括信息成本、实施成本、监督成本、替代成本、人力成本、预期成本、沉淀成本等;收益分析应当包括预期收益、个人收益、集体收益、净收益、潜在收益等。当收益大于成本时,应当推动制度变迁;当收益等于成本时,应根据具体情况调整或维持现状;当收益小于成本时,应保持制度现状,并反思变迁的必要性。可以说,只有以成本收益的变动为前提,制度变迁才能使一方或多方处境得到改善,人们才能直接感知到制度变迁的价值,才能理性审视制度变迁的动力,才能积极参与制度变迁的过程。

  4.制度保障有效性不能离开政府有限干预与内部强力监督的衔接。枢纽型社会组织体现的是社会管理职能,是现代治理过程中公共领域的中间部分,它介于政府和百姓之间,类似于西方社会中整合其他NGO的联盟组织。[14]众所周知,制度有效性的发挥往往不会自发产生,需要借助自身以外力量的参与,监督是必不可少的参与。作为“中间结构”的载体与代表,枢纽型社会组织的制度建构需要将政府有限干预与内部强力监督相衔接,而不是唯一的政府干预或只强调内部监督。自主组织的独立性与自治性既能创造善也能创造恶,因此,政府有限度的干预,可以为自主组织的成熟提供基础性保障。自主组织可以利用这种适度干预,增加或维持拥有善的创造力,自主组织应当受到控制。[15]相比之下,由政治组织作为第三方、动用强制力量来实施合约,会在监管与实施方面存在巨大的规模经济效应。[16]当然,即使政府干预是有限的,也必须依据法律规范来展开,不能凭借个人意志,不能以干预的必要性来“颠覆”组织的自治性。枢纽型社会组织要充分发挥自主性和自治权利,完善监督渠道。因此,在内部监督的形式上,应以不断丰富的监督方式为主要内容,并为组织成员参与监督创建有效的多元性渠道。在监督程度上,需要增加监督的深度,挖掘参与渠道的潜力,使参与者触及到组织权力运行的各个方面;在监督程序上,要制定完善的参与细节。需要强调的是,平衡政府干预与内部监督的关系是社会组织建设的基本难题之一,笔者以为,自治与控制的紧张关系应当以权力与权利的边界为标准,因此,详细列出权力(利)清单,明确政府该干的事、干不了的事和社会组织能干的事、应干的事,并以契约的形式予以确立,将实现自治与控制之间紧张关系的消解,从而完成政府干预与内部监督的“无缝衔接”。

  枢纽型社会组织的发展迎合了政府职能转变、转移的需要,是国家与社会关系重塑的结果。制度建构作为破解集体行动困境的重要途径,既体现在对个人和组织行为的规范,也体现在其核心价值——公共性的实践契合。没有制度,“集体行动往往是十分粗糙方式的聚合”[17],也无法承接政府转变与转移的职能。枢纽型社会组织作为政府职能转变、转移的接盘手,其良性发展尤其需要进一步的制度建构。

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