沈荣华:简政放权改革的走向

作者:沈荣华  时间:2016-09-05

 

  简政放权是转变职能、提高政府治理能力的关键之举。三年多来,本届政府以行政审批制度改革为突破口,大力推动简政放权,取得了显著成效,同时也面临一些新情况新问题。深入推进简政放权,争取更大成效,需要从以下方面加大改革力度。

  一、根据社会关切减少审批

  几年来,各级政府大力削减审批事项,减权放权,中央层面取消下放行政审批事项1/3以上,减少投资核准事项76%,地方层面大多减少审批事项50%以上,一大批资格资质认证、中介评估、收费项目被取消等,激发了市场活力,促进了创业创新。但社会关切看,从深化改革要求看,一些该放的权还没有放,办事创业中审批多、审批难、审批慢的情况依然存在,不少企业和公众觉得获益不明显,改革仍有很大空间。

  一是减少束缚创新创业的审批事项,提高含金量。每减少一个这样的审批事项,就意味着相关领域的管制放松、门槛降低或垄断破除,有效激发市场活力。比如说,工商登记改革实行先照后证,注册资本从实缴到认缴等项措施,移开了登记绊脚石,降低了准入门槛,新增市场主体出现大幅增长,现在日均达4万户,就说明了这一点。而有的部门取消审批事项限于“挤牙膏”,凑数字,与投资创业、生产经营关系不大,企业和公众就很难从中获益。继续简政放权,要从重数量向重含金量转变,啃“硬骨头”,重点取消那些阻碍创新创业、社会关注度高的审批事项。减少审批的含金量越高,释放的改革红利也越多。

  二是减少审批中多余的环节和关卡,提高审批效能。简政放权是否到位,不仅要看减少了多少审批事项,更要看办事是否方便快捷了,企业成本是否降低了。从实际情况看,现在政府审批事项数量大幅减少,有的部门仅有几个审批事项,但一些地方和企业反映,办企业上项目还面临环节多、评估多、关卡多、涉及部门多的现象,几个月的工程报批可能要半年一年,成为制度交易成本高的原因。据有关统计,一些地方投资一个实体工厂或研发大楼,从申办到验收至少要盖92个公章、缴纳53笔费用、涉及23个中介、提供300多件材料,整个审批链条需要66个环节,周期至少为370个法定工作日,耗时2~3年。[1]这里,每个公章、中介、环节和材料,实际上都意味着一个审批,其中许多审批是多余的和重复的,只要有一处卡住,就开不了工,徒增经营成本,乃至失去市场机遇。因此,简政放权不仅要减少审批事项,而且也要减少审批过程中的环节和关卡,清除那些多余的前置审批、评估认证和层次环节。对于比较复杂、涉及面广的审批事项,应当站在方便申办者角度,重新设计审批要件和流程,比如不同部门没有必要进行重复的资质和认证审查;对投资项目没有必要进行能否盈利等实质性审查,而是更关注合规性审查,据此确定需要审查的内容和部门;能够一次性提交的材料,就不要重复提交等,切实提高审批效能。

  三是减少公共服务中不必要的办事手续和证明,增强获得感。对社会公众而言,对我们每个人来说,放权是否到位了,办事是否容易了,更多是从办理身边的事来获知的,如上学就业、旅游出境、医疗社保、办学科研等事情申办更容易了。从调研情况看,公众在办理各种登记、证明、年检、鉴定、认证等事情上,常常碰到证明多、手续多、推诿扯皮等情况,仍需要来回跑路盖章,其中许多证明和手续都是没有必要的,乃至节外生枝的,比如学历学位明明网上能查到却要花钱做认证,一个工伤认定要做4次CT,二胎准生证要交20多种证明,诸如此类的证明使人不胜烦忧、花冤枉钱。深入简政放权的一个重要方面,就是积极回应社会关切,加快清理公共服务中各种办事手续、证明材料和盖章环节,该取消的取消,该合并的合并,该并联的并联;同时要推行政务公开、网上办事、信息共享、在线审批和一站式服务,为公众提供更加规范透明、方便快捷、可预期的公共服务。

  二、使三个清单更具规范性和可操作性

  简政放权改革走到今天,不仅要继续放权减权,也要明确政府权责边界,规范权力行使。推行权力清单、责任清单和负面清单管理模式,就是深化简政放权的有效途径。权力清单可以明确政府能做什么,责任清单可以明确政府该管什么、怎样管,负面清单可以明确对企业约束有哪些,使政府法无授权不可为,法定职责必须为,使企业和社会法无禁止即可为,进而划定政府与市场、社会的行为边界,推进政府治理现代化。

  目前,制定权力清单和责任清单已取得很大进展,各省份已全部公布了省级政府部门权力清单,多数省份同时公布了责任清单,有的省份改革进展较快,如安徽省已率先公布省市县乡镇四级地方政府部门权责清单,实现全覆盖。国务院部门权力和责任清单编制试点工作正在进行,积累经验后将全面推开。从实践情况看,主要做法是依法梳理和界定政府部门的权责事项、依据、内容和程序,向社会公布,接受监督。由于不同地方和部门对权责清单的理解认识不同,分类标准不一,公布的权责清单差异较大,一些权责清单存在着交叉重复、边界不清、不易把握等情况,影响了清单作用发挥。例如,同一事项,有的列入权力清单,有的列入责任清单,在执行中容易出现偏差;有的只是把权责事项列出,没有深入考量哪些权力应当放掉,哪些事中事后监管责任应当加强;有的限于把权责清单在网上公布,缺乏相应的实施监管措施,实际作用不明显等。有鉴于此,推进权责清单制度应当注重理论和实践研究,总结各地改革经验,针对不同层级和部门制定标准指南,提供样本,更加合理地划定政府与市场、社会的行为边界,增强权责清单的规范性、可操作性。而且,要在制定公布政府权责清单的基础上,从信息公开、绩效考核、督查制度、行政问责等方面,加强政府对权责清单落实情况的督促检查和社会监督,对不符合改革要求的清单内容要及时更新,充分发挥权责清单划定边界、限权管权的作用。

  实行市场准入负面清单制度,清单之外的政府不再审批,各类市场主体都可依法平等进入,这就缩小了政府审批的范围,减少审批自由裁量权,有利于降低准入门槛,促进公平竞争,为各类主体提供更大发展空间,是一种适应市场经济的管理模式,也是简政放权的实质性突破。这一制度目前已在广东、天津、福建、上海四个省份开展试点,积累经验后在全国统一实施。从发展方向看,推行负面清单制度,要体现开放搞活、由市场决定资源配置的要求,尽可能减少政府的行政审批范围,消除不合理限制,放宽市场准入,不能让负面清单的限制比不实行还要多还要长,尤其是应清理对不同市场主体的不合理限制,消除市场壁垒,形成统一市场准入制度。同时,负面清单的规定要清晰可操作,明确列出禁止或限制企业投资经营的行业、领域和业务,开出具体的限制措施,不给审批自由裁量留有空间。此外,要关注负面清单之间的衔接配套,避免相互之间的重复、冲突、疏漏和脱节,在操作上无所适从。

  三、协同联动才能事半功倍

  简政放权是政府治理模式的变革,无论是减少审批,还是流程再造,都涉及政府部门纵横关系,影响政府与市场和社会的关系调整,如果协同不够、衔接不紧,势必会影响改革的成效。

  从横向部门关系看,一个项目审批往往要涉及多个部门和环节,如果分头进行改革,这个部门改了而其他部门没改,事情还是难办。比如,将企业投资核准项目转为备案项目,而与此相关的规划、土地、环境、安全等部门并没有同步调整或做好衔接,企业仍要到众多部门跑审批。同样,“备案”的含义和要求也需明确。企业和基层反映,备案上报资料并不少,前置审批也不少,仍需方方面面认可,不“点头”就不能做,而对其他部门来说,对备案项目的理解认可也有不同。再如,工商登记改革将前置审批改为后置事项,在破除障碍上迈出关键一步,新注册企业可以边筹备边办许可证,节约了经营成本,但仅有照而无证,企业还是不能开张,否则执法部门来查怎么办?银行不给开户贷款怎么办?这些难题都有赖于行业部门在后置事项审批改革上协同推进。再有,分头取消审批事项,一个项目有的审批放到地方层面,有的审批可能仍在上面,企业和基层仍需要上下跑审批。

  从纵向层级看,上级政府取消下放审批权,到下级政府的落实程度参差不齐,一些地方企业、基层和群众觉得放权不解渴。这分析起来有两方面因素。一方面,上级政府放权不到位,有些本可以放给企业和市场的事项没有直接放,而是转给下级政府审批;有的利用审批事项缺乏分类标准,采取“分拆”或“打包”处理,搞数字游戏,明放暗不放;有的放责不放权,将管理难度大的下放地方。另一方面,有的地方对下放的审批项目没有采取配套改革,落实不力,甚至有的群众兴冲冲地拿着报纸来说,上面放权了,可以办什么事,但下面办事人员说没接到上级文件,还是不给办;有的截留审批权限,放权效果递减,造成放权不到位,在“最后一公里”受阻。因此,上下联动,放得下,接得住,落实好,是深化改革中需解决好的问题。

  从中介关系看,办投资上项目,特别是工程建设项目,都设有各种中介评估环节,如项目咨询、环境评价、安全评估、施工图审查等。在改革中,有的地方和部门审批放权了,但中介评估依旧。企业和群众反映,中介评审中重复评估、独家指定、时间过长、收费过多等问题普遍存在,人为拉长了审批时间,增添了企业负担,成为放权梗阻。比如,有的中介是审批部门的下属机构,有的独此一家别无分店,并凭借这种关系搞垄断经营;有的部门将行政审批事项转为中介服务事项,从事有偿服务,不交钱就拿不到许可;对中介评审时间、现行相关法律并没有硬性规定,且不计入行政审批办理时限,有些中介评审耗时过长,占去整个审批的2/3时间,企业申办项目多半是与中介打交道。

  可以说,推进简政放权改革,分别推进、单兵出击的效果是有限的,部门协同、上下联动才能取得事半功倍的成效。无论是削减审批事项,还是简化审批流程,都需加强顶层设计,防止出现不协同、不同步、不到位的问题。在部门协同上,对一个审批事项涉及的各个部门,应加强协调配合和措施衔接,协同推进,防止你改他不改。在上下联动上,凡是市场能够有效调节的,基层可以自主解决的,尽可能地把权力放到位,直接放给市场、企业和基层,防止截留、承接不力和落实不到位等问题;要研究制定审批项目的分类标准,统一审批项目的名称和类型,为推进改革和上下联动提供科学依据。在中介同步上,加快清理行政审批中的各种中介评估,该脱钩的脱钩,该取消的取消,该合并的合并。对法律法规要求的中介服务,制定中介目录清单、收费标准和时限要求,向社会公布,接受监督。

  参考文献:

  [1] 俞军.构建简约便民阳光高效的政府治理体系[J].中国机构改革与管理,2016(3).

  来源:《行政管理改革》2016年第7期

  

来源:中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive