沈荣华:建立权责清单的几个难点

作者:沈荣华  时间:2017-01-04

  建立权力清单和责任清单,在我国各地区各部门都进行了积极探索,取得了很大进展。省级政府部门和部分市县政府部门先后公布了权责清单,国务院部门权责清单的编制试点正在加紧进行。同时,建立权责清单过程中也面临着一些难点问题,需要深入研究,不断完善,使权责清单更加合理清晰,真正发挥作用。

  哪些行政权力进清单,哪些行政权力不入清单

  建立权力清单,要按照权力法定原则和转变政府职能的要求,对政府部门行使的权力进行全面梳理、清理规范、审核确认,以清单形式列明权力事项等并向社会公开。清单上列举的权力事项,都是有法律依据和授权,是政府部门能够做的。没有法律依据和授权的权力,不能列入清单,政府部门不能做,即法无授权不可为,这就划定了政府与市场、社会的权力边界。

  在实践中,各地结合自身实际进行了探索,形成了各自的权力清单,积累了许多宝贵经验。同时,也出现了一个新情况,就是各地依据同样的国家法律法规,同级同类政府部门的权力事项,按理说应当出入不大,但比较结果显示,各地权力清单列出的权力事项存在较大差距。截止到2015年12月31日,笔者查阅中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站显示,省级部门的权力事项总数,大多是3000项到5000项不等,少的如安徽1705项,辽宁1928项,宁夏1941项,多的如青海7488项,云南6317项。同类部门的权力事项,多的50-60项,少的20-30项,以省级发展改革部门为例,多的如湖南64项,少的如山西16项;省级教育部门,多的如广东371项,少的如河南28项。相类别的权力事项,同样有较大出入,以省级文物部门“行政处罚”为例,多的如江苏23项,北京20项,少的如山东5项,山西2项。①为什么会出现这种情况?分析表明,在“怎样梳理权力,哪些权力进清单”的问题上,目前还存在不同的理解和做法,需要深入探讨,进一步完善清单制定。

  一是区分是否直接对相对人行使权力。根据2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)要求,政府部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权进行全面梳理,参照权力分类标准,以清单形式列明部门权力事项。也就是说,应将政府部门直接对相对人行使的权力列入清单。从实践情况看,由于标准不一,各地大多将直接对相对人行使的权力事项按权力分类列入清单。有的地方认为行政指导、行政监督等其他权力也属于直接对相对人行使权力,将相关事项列入了清单;有的地方将不直接对相对人行使的权力事项,如规划编制、政策制定等,也列入清单,从而使各地权力事项数量出现偏差。因此,应当以直接对相对人行使权力作为是否列入清单的标准,进一步完善清单。经研究确认不符合标准的权力事项,如政策规划等抽象权力和政府内部权力,可先不列入清单;一些没有直接对相对人行使权力的部门,其相关权力事项可不列入权力清单统计范围;国务院部门可根据履职特点,在试点中探索有关宏观管理权责事项的清单表现形式,防止出现争权扩权或遗漏权力。

  二是区分不同层级权力。我国纵向上有5级政府,不同层级政府的职能定位不同,中央和省级侧重宏观管理、规则制定、指导监督,市县乡政府部门直接面对社会、企业和公众,侧重微观管理、规则执行、执法监管。按照简政放权的要求,直接面向基层,量大面广,由地方管理更方便有效的经济社会事项,应考虑下放地方和基层管理。在实践中,各地将大量适合市县管理的权力下放,划为属地管理权力,由市县部门直接行使,省级部门除重大事项外不再直接行使。这里需探讨的问题是,属地管理权力应当列入哪个层级权力清单?

  从各地做法看,有些省份仍列入省级权力清单,如湖南省权力清单共计3722项,其中省级直接行使1556项,市县属地管理2166项。有些省份则不计入省级权力清单,如安徽省梳理权力事项基数5405项,其中取消、下放属地管理2595项,加上其他减少事项,省级清单保留1712项。从合法性上看,法律法规有关职责权限的规定,往往是对整个部门或地方各级部门而言的,没有层级之分。这样,下放的属地管理权力无论列入哪个层级清单,都是于法有据的,这就需要作出合理选择。按照转变政府职能的要求,建议权力清单应明确划分不同层级的权力,将属地管理事项列入市县权力清单,而不计入省级清单,这样有利于突出不同层级权力配置的特点,也有助于厘清不同层级的权力边界,落实履职责任,使清单更具操作性。同时,可在省级清单中注明,对属地管理权力行使要进行监督,重大事项仍保留办理权。

  按照权力分类,哪些权力类别可调整,哪些权力类别可增设

  对政府部门行使的权力事项进行分门别类梳理,确认权力事项的类别,是建立权力清单的基本要求。按照不同标准,行政权力可划分为不同类别。不同类别的权力事项,权力属性、行使方式和对应责任也不同。现在权力清单的分类方式是9+x,即行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付、行政奖励、行政裁决和其他类别。总的看,这种权力分类基本上涵盖了政府部门直接对相对人行使的权力,权力事项得以准确定性,各归其位,为建立权力清单提供了基本框架。同时,通过分析可发现,有的权力类别涵义模糊,运用不多,而有些权力事项经常使用,却没有具体定性或归入现有分类中,影响了权力清单的实效性。是否需要适当调整,值得深入探讨。

  哪些权力类别可调整?目前清单的9个权力分类是对参照相应的具体行政行为划分的,其中有的权力类别划分是否合适,就有待于推敲和实践经验。其中的行政奖励,作为一种具体行政行为,在政府管理中通常被作为一种表彰鼓励的措施,不具强制执行力,而不是作为权力来行使。行政给付,作为一种授予权益的具体行政行为,如对行政相对人给予帮助,救济优待,予以补偿等事项,从属性看更多是一种政府的责任或服务,而不是权力行使。这两类权力是否作为基础权力类别,就有待斟酌,而且作为授予权益事项,给予谁不给予谁,需要根据情况变化时常调整,如列入也不利于保持清单的相对稳定。从适用情况看,在省级权力清单中,行政给付类的事项相加仅15项左右,行政奖励类的事项相加在40项左右,在省级数千项权力中占比很小,多数部门没有行政奖励和行政给付的事项,这说明作为基础权力类别实用性不大。相似情况还有,一些地方清单中设有行政指导、行政监督、行政调解等其他权力类别,是否作为普遍采用的基础权力类别,也有待于探讨。因此,从实际出发,可考虑将行政奖励、行政给付不再作为基础权力类别列入清单,有关事项可由政府部门依照法律法规实施。

  哪些权力类别可增设?权力清单中的“其他类别”的设置,是考虑到权力分类方式多样,有些权力事项按属性无法归入现有权力分类,是一种兜底类别,数量不多。如果其他类别下的事项很多,各部门又经常使用,就需考虑设立新的基础权力类别。从已公布的权力清单看,其他类别下的事项往往较多,如省级部门清单中的其他权力事项,往往达数百项之多,占比较大,有的部门按现有9个权力分类共有22项,而其他类别的事项也达22项,两者数量相当,形成反差。其他权力事项过多,没有定性,就难以确定权力行使方式和对应责任,不利于规范权力的行使。那么,可考虑增设哪些权力类别?有数据显示,在其他类别的事项中,许多是各种项目的初审、审批、审核、上报、备案、年审等,占有很大比重,说明实际工作中经常运用,权力属性和行使方式也有相通之处。例如,陕西省权力清单共梳理出审核转报类204项,计入省级清单总数。湖南省梳理出审核转报类事项238项,不计入省级权力清单总数。这些做法就是对权力分类的有益探索。因此,可考虑增设“行政审核”或其他名称,将目前“其他类别”中的事项尽可能归类作为一项基础权力类别,就可以大大减少其他权力事项,使清单更加规范合理。

  如何确定责任事项,做到权责一致

  按照权责一致原则,厘清与行政权力相对应的责任事项,明确政府该做什么,“法定职责必须为”,是建立责任清单的要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要》(2015—2020年)提出,要大力推行权力清单,责任清单,“逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式”。《指导意见》提出,“要按照权责一致的原则,逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,建立责任清单”。这些要求表明,明确与行政权力相对应的责任事项,做到权责一致,是建立责任清单的关键所在。对此,目前大致有两种做法。

  一种是针对具体权力定责任,认为应当针对清单中的具体权力来界定相对应的责任。如安徽省将传统的“针对部门讲责任”,转变为“针对具体权力讲责任”,使每一项权力相对应的责任细化到条,落实到款,高度融合,共依法确定1.2万多项责任事项,2万多项追责情形。北京市的做法更概括些,出台了全国首份“通用+专项”责任清单,即针对行政许可、行政处罚、行政确认等权力类别,面向45个政府部门,明确了116项共性责任,规定了权力运行各个环节政府部门及人员应当做什么,细化了监管责任,防止不作为。

  另一种是针对政府部门职责定责任,认为政府部门的责任事项,有些与清单上具体权力对等,有些则不对等,所以不能只对具体权力讲责任,而应当从部门职责范围来确定责任事项,防止政府责任缺失。在实践中,一些地方从部门职责、部门间职责交叉事项、监管服务事项等方面来厘清具体责任事项,形成内容更广的责任清单。例如,浙江省通过梳理部门职责,细化部门责任事项,划定交叉职责事项,建立责任追究机制等,形成责任清单,解决“不作为”问题。山东省对53个省级部门(单位)共确定主要职责363项,具体责任1383项,追责情形7262项,确定部门职责边界59项,建立事中事后监管制度539项,公共服务事项117项,形成责任清单,把该负的责任负起来,把该管的管住管好。

  上述做法从不同角度进行了有益探索,为建立责任清单提供借鉴和经验。在法理上,权责一致、有权必有责,意味着政府部门在行使权力的同时,也必须履行相应的责任,如必须依法行权,不得越权越界,必须遵守法定程序,不得随意而为,必须履行法定义务,不得失职等。运用到责任清单上,就应当针对具体权力或者权力类别来界定责任事项,使责任具体化。如可参照安徽等地的做法,针对每项权力定责任,高度融合,也可参照北京的做法,针对各种权力类别确定各部门通用的责任事项,建立责任清单。这样,在行使权力时,政府部门就必须承担相应的责任,知道该做什么,怎么做,也便于追责。

  权责清单是依据法律法规和“三定”部门职责制定的。部门职责一般是指政府部门应当履行的任务和义务,放在权责清单语境下,往往可理解为权力,也可看作是责任或义务。如某政府部门负责主管某方面事务,即是授权,表明能做什么,也是责任,表明应当做什么。据此确定的责任事项,有些并不是与清单上的具体权力相对应,而是把部门职责细化为具体责任事项,这对于落实“法定职责必须为”有着重要作用。比如,现在一再强调简政放权,就要加强事中事后监管。这反映在清单上,一项权力可能取消下放,但市场监管的责任仍然还存在,不能借故推脱。因此,仅仅说“谁审批谁监管”是不够的,还应加上“谁主管谁负责监管”,意思就是对你主管的事务,可以不行使审批权,但市场监管责任必须履行。有鉴于此,根据部门职责细化的责任事项,虽然不一定与清单上的权力对应,也应列入责任清单,以促使政府部门主动履行职责,把该管的事管起来,避免不作为。

  对于政府部门依法承担的管理服务职责,包括基本公共服务事项、行政事业性收费事项、专项资金管理事项、职业资格事项等,要在清理规范的基础上,分别列出清单目录并向社会公开,主动履行法定职责,方便企业和公众办事,接受社会监督。

  (作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员)

  【注释】

  ①本文所有数据均截止到2015年12月13日,来源于中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站。

  

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