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沈荣华:政府新定位从管理到治理之变

  时间:2014-01-07   浏览次数:0

   

  中国行政管理学会副秘书长,全国行政学教学研究会执行副会长沈荣华接受《小康》杂志专访,对三中全会全面深化改革决定中有关行政体制改革的内容和亮点进行了深入解读。    

  《小康》:在您看来,行政体制改革在这次全面深化改革中处于一个什么样的位置?《决定》中涉及这方面的亮点有哪些?

  沈荣华:行政体制改革是全面深化改革的重要组成部分和关键环节,直接或间接涉及各个领域改革能否顺利推进,具有带动和影响各方的作用。

  在行政体制改革方面,我觉得有三个亮点:

  一是对政府职能作了新定位。经过多年探索,“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”被界定为市场经济条件下的四项主要政府职能。在新形势下,《决定》提出使市场在资源配置中起决定性作用,对政府职能界定的内涵表述更加准确和清晰。其中,“宏观调控”比以前的“经济调节”更加明确,更有针对性,以防止政府不当干预;将“环境保护”作为政府的一项职能单独列出,在我国目前生态环境恶化、政府履职不到位的背景下,有很强的现实性,而且从国际经验看,许多国家都把环境保护作为政府一项职能加以强调。

  二是对转变政府职能提出新要求。政府职能转变的主线是不该管的事不管,该管的事要管好,解决好政府越位和缺位问题。对政府不该管的事,《决定》提出简政放权,深化行政审批改革,减少中央政府对微观事务的管理,凡是市场机制能有效调节的一律取消审批,凡是地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放;对政府该管的事,《决定》提出“三个加强”,即加强发展战略规划和政策标准的制定实施,加强市场监管,加强公共服务提供。这就进一步明确了新的形势下政府职能转变的方向。

  三是改进政绩考评有了新突破。《决定》提出,“要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。这使干部政绩考评更加符合科学发展观的要求,有了新标尺,对于纠正“以GDP论英雄”倾向,转变经济发展方式,推动职能转变,都具有正确的导向作用。    

  《小康》:《决定》又一次提到事业单位改革,医院、学校、国企等去行政化。“事改”此前一直在推进,但党委、政府、行政机关与以上一些事业单位的交叉任命仍然都有,在您看来,这个领域的改革难度在哪里?

  沈荣华:与企业、政府等方面的改革相比,事业单位改革有些相对滞后,与强化公共服务的要求不相适应。所以这次《决定》提出,事业单位的改革要加快,并提出了新的改革举措,如政府购买公共服务,去行政化,有条件的事业单位可转企或者转为社会组织,可以说是发出了加快改革的明确信号。

  事业单位改革的难度和困难,其中重要的一点是涉及到利益调整,如收入分配、职工待遇、社会保险、财政支持、人员去向等问题,都涉及到了事业单位和职工的切身利益,也涉及到人民群众享有公共服务水平和成本的高低。

  《小康》:在接下来的改革中,您建议出台什么样的举措?

  沈荣华:在体制方面,关键是对各类事业单位做出合理定位,理顺政府与事业单位的关系,与科教文卫等方面改革协调推进;在操作方面,要使被改革对象参与到改革进程中,制定符合实际的改革方案,解决好利益问题。去行政化比较简单,但去行政化后,如何解决各类事业单位的规格待遇和管理方式,就需要有合理的设计。再如,改革不能“一刀切”,应尽可能考虑各方面的利益,采取老人老办法,新人新办法,中人中办法,逐步过渡,循序渐进。    

  《小康》:“简政放权”也可以说是行政体制改革的突破口,今年以来,我们也看到了高层在这方面做了很多努力,涉及300多项审批项目取消。改革后,在监管的层面又该如何履行好“裁判员”的作用呢?

  沈荣华:简政放权也好,减少审批也好,并不是一放了之,无为而治。政府放权后,事中事后监管必须跟上,有效履行政府的监管职能,防止“一放就乱”。

  那么在“放”的同时如何做好监管工作?我建议,一是严格执行国家法律和发展规划,加强对投资活动中土地、环境、能源等领域的管理,维护公平竞争和市场秩序。

  二是创新监管方式,现代市场主体成千上万,但监督主体和力量却有限,这就要求政府采用现代监管方法和手段,提高监管能力。

  三是加大改革力度,打破市场分割、地区封锁,破除地方保护、部门利益,建立统一开放、竞争有序的市场体系,防止部门和地方既当运动员,又当裁判员。

  四是严格依法行政,规范政府权力行使,减少执法活动中的自由裁量权,防止政府监管中的不作为和乱作为,以及各种滥用权力行为。    

  《小康》:1994年分税制改革实施至今,各级政府的事权和财权一直没有得以明确划分。这次全会之后,如何理解《决定》对于中央和地方政府的职能划分?    

  沈荣华:理顺中央与地方关系基础的前提,也是建立国家治理体系现代化的重要支柱。特别是我国是一个大国,一个省区相当于国外一个中等国家,合理划分政府间职能权限,有利于发挥中央和地方两个积极性。

  这次《决定)对深化财税体制改革做出了总体部署,对中央与地方政府的事权和财力划分提出了一系列改革举措。全会之后,随着改革举措的落实,将会产生积极变化,使中央和地方两个积极性得到更好发挥。

  《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度。包括适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。按照这种事权划分,中央和地方相应分担支出责任。

  对中央委托地方承担的事项,中央出台增支政策形成的地方财力缺口,跨区域的公共服务,原则上通过一般性转移支付调节。同时减少专项转移支付,扩大一般性转移支付,以增强地方自主权。同时,保持现有中央与地方财力格局总体稳定,通过税制改革,进一步明确中央与地方的税种,完善中央税和地方税体系,逐步使各级政府有稳定的财力来履行职能。    

  《小康》:这次全会《决定》也涉及到机构改革,您认为接下来政府机构改革应该如何进行?    

  沈荣华:接下来的机构改革,还是应坚持积极稳妥、成熟先行的方针,进一步优化政府组织结构。一是围绕政府职能转变,优化机构设置,积极稳妥推进大部制改革,在地方可结合实际,对综合设置机构做更大胆探索,如大市场监管、大农业、大市政管理等。二是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,优化行政运行机制,提高效率,这也是机构改革不可缺少的环节。三是适应经济社会的发展,适时调整行政区划设置,有条件的地方探索省直管县()改革。四是控制财政供养人员总量,这既包括政府机关人员,也包括公立事业单位人员,目的是严控政府规模,减少人浮于事,降低行政成本,使财力更多用于民生改善。    

  《小康》:本次会议公报还首次提出,全面深化改革要推进国家治理体系和治理能力现代化。从管理到治理的一字之差,将会有什么样体系调整?能力又如何实现现代化?

  沈荣华:我的理解,从内涵范围看,包括整个国家和各个方面的制度体系,体制机制,都要更加成熟,更加定型,更加符合中国特色社会主义的需要,而不是仍有较多问题缺陷,改来改去。

    参与主体看,这里的“治理”,与以前的“管理”,一字之差,内涵上有很大不同,治理意味着在国家各项事务中的多元主体参与、共同治理,是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,而不是单单靠一种力量或单一主体来管理;从治理方式看,治理意味着更多的民主、更多的协商、更多的法治、更多的合作互动,建设民主法治国家,而不是简单的、自上而下式的、行政命令式的管理。《决定》提出全面深化改革的方案和措施,充分体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。

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