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沈荣华:政府不越位 市场才能不缺位

  时间:2014-03-04   浏览次数:0

  三中全会提出让市场在资源配置中发挥决定性作用,用这个要求来衡量,政府还是权力太大,而且还管了许多不该管的事,行政审批还是比较多、比较繁杂,对社会的事务包揽还比较多。

  2014年1月8日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,决定推出进一步深化行政审批制度改革三项措施,2014年2月15日,国务院办公厅发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》,决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项。日前,国务院又向社会公开各部门目前保留的行政审批事项清单,接受社会监督,让各部门亮出“权力家底”……

  简政放权、行政审批制度改革是党的十八届三中全会确定的全面深化改革部署的一个关键领域。简政放权之后的政府,如何做到有所为有所不为?地方政府又该如何落实中央的改革要求?针对这些问题,中国网记者日前专访了中国行政管理学会副秘书长、公共管理研究中心主任沈荣华。   

       

  中国网:201418号国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,决定推出进一步深化行政审批制度改革三项措施,近期又提出了再取消和下放64项行政审批项目和18个子项目。去年三次调整某些领域的行政审批项目,取消了314项。对比去年的三次调整,今年的行政审批减少和下放有什么不同?     

  沈荣华:都是取消和下放减少审批,在放权的领域的不同,大概有两点:    

  第一,这次减少和下放行政审批就是突出企业的生产经营领域。70项减少的审批项目中,大部分都涉及到企业的生产经营,表明新一届政府决心以政府权力的减法来换取市场活力的加法,也是李克强总理强调的——发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  第二,这次放权向一些新的领域挺进。比如网络型、垄断型的领域,其中包括垄断性比较强的交通运输、民航、电信、矿产等行业,民营企业一般进不去。这些领域着力减少市场准入的限制,目的是使各类主体都能够进入,特别是民营企业也能够进入,实际上就拓展了企业的发展空间。   

  中国网:去年做出调整的行政审批都涉及到哪些方面?    

  沈荣华:2013年调整的范围较广,主要包括企业的设定、投资、生产经营、资质资格的审定;各类市场主体、社会主体的设立、前置许可、证照登记、资质认定、行业评比、收费项目等审批。   

  中国网:能不能理解为今年与去年相比更为深入?    

  沈荣华:可以这么说。2013年之前行政审批改革已经进行了6批,基本都是比较容易取消的、含金量不高的,取消了近70%。去年又取消3批,越往后改越难,净是难啃的“硬骨头”。   

  中国网:在18的会议决定中,有一项是“公开国务院各部门全部行政审批事项清单,促进规范管理,接受社会监督,切实防止边减边增、明减暗增”。如何防止?     

  沈荣华:这一次表明政府在向公开透明、便民高效的改革方向转变,这两次会议提出的一个新的举措、创新,就是公开国务院各部门的全部审批项目清单。

  主要有四条措施可以防治“边减边增”或者“明减暗增”的情况:

  第一,这次会议提出公开全部审批清单,这本身就是一项有效的措施。因为这需要接受社会监督,一旦公开,就不能擅自增加。如果要增加,就必须得经过一定的程序,所以说这就堵住增加的漏洞。

  第二,这次国务院会议提出行政审批向“负面清单”管理方式迈进,这是改革行政审批制度的治本之策,是审批制度改革的方向,是从源头上减少设立行政审批。

  第三,就是防治旁门左道。现在有很多审批它绕开了行政许可法,通过部门的规章还有一些红头文件来,设立行政审批,包括一些应由行政许可法设立的事项。

  比如这次取消的当中有两项:第一项是针对事业单位,学校的国家重点学科审批,它没有国务院文件的法律依据,只是部门制定的,这个肯定是要取消的;第二项,中国的“温泉之乡”命名审批。对一些非行政许可审批,目前已经开始在进行清理了,而且今后部门也不能够变换形式再设许可。这又是一个措施,因为原本不能通过部门规章文件来设立行政许可,现在有的部门又自己设立了,这本身就缺少一个外部监控的机制,因此需要加强清理。

  第四,要规范现在所谓的备案形式。“明减暗赠”有一个非常重要的表现形式,就是把原来的审批变成了备案、核准、登记,表面看上去不审批了,但是实际上备案材料也一样不能少。申报以后没有得到肯定答案,也就等于没有取得合法的身份,任何一个机构都可以随时来查,因此有的人觉得核准、备案、登记还不如原来审批。所以要规范备案形式,优化这个机制。    

  中国网:行政审批其实涉及到很多既得利益,在清理的过程中,也容易造成“一刀切”的现象,因此可能会带来很多“后遗症”,有效的解决办法是什么?     

  沈荣华:这一次国务院常务会议提出了全面清理非行政许可审批事项,已经提出来这个问题。另外,2013111号国务院召开的地方政府改革的电视电话会议,李克强总理出取消地方用红头文件设立的罚款、收费项目,这实际上就是指的非行政审批许可。

  要取消这些确实是面临着阻力,涉及到部门和地方的利益,防止“一刀切”包括以下三点:

  第一,要坚决清理,并把清理提上日程。清理的过程中有一个非常重要的技术性问题,就是要分门别类处理,因为部门的非行政审批中有的属于行政许可,有的属于内部管理,有的是对内的,有的是对外的。

  第二,就是如何处理的问题。属于行政许可的行政审批,即面对企业的、公民的、社会的许可审批,必须按照《行政许可法》的形式来重新设立,取消不合法的设立。

  第三,在清理过程中间,审批制度改革部门、法制部门(法制部门就是管这个行政许可法的)、以及社会公众(专家、新闻舆评等)要参与其中,这就是要借助外部的力量来推动非行政许可审批的取消。    

  中国网:这一次的审批权限的“减”和“放”,可能会使得下一步仍有大量审批职能的部委司局面临新一轮机构改革的压力。部委的机构改革该如何进行?     

  沈荣华:这个是机构和职能的关系问题,职能是机构设置或者改革的依据。减少行政审批从中央层面来说,按照职能转变的要求,中央政府要强化宏观管理,包括加强宏观调控,减少微观事务管理。特别是随着简政放权,行政审批这个事务的减少,那么对于政府做这些事的人以及内部的机构要进行适当的优化组合。

  可能对机构改革产生一些影响。比如,原来主要是行政审批的部门,随着行政审批的减少,要转成以政策制定、监督执行职能为主的机构,以加强宏观管理;比如,原来是行政性的执行机构或者监管机构,转成专门的监管机构或者执行机构。    

  中国网:简政放权之后的政府,不仅要“减”、不仅要“放”,还应该在哪些职能方面加强作为?这些方面职能的加强会带来什么?     

  沈荣华:行政体制改革或者职能转变的主线是两个方面——有所为,有所不为。

  简政放权,可以集中精力管好该管的事情。三中全会已经做了规定,就是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务以及环境保护。这五项职能的作用,就是弥补市场的失灵,来更好地推动发展,促进公平正义。

  搞好宏观调控,可以减少市场经济周期的波动,保持经济的持续平稳发展;市场监管,可以创造一个良好的市场环境,减少假冒伪劣;社会治理,可以促进社会的和谐稳定,可以增加社会的活力;公共服务,就是说提供很好的公共服务,可以让社会和人民群众享受改革开放的成果;环境保护,可以让天更蓝、水更清、食品更安全。    

  中国网:刚才提到了“负面清单”的管理,“审批事项朝‘负面清单’管理方向迈进”,这样的表述也引起了广泛的关注,如何解读这项措施?     

  沈荣华:三中全会提出了“负面清单”。它是一种管理模式,是把要限制的或者是禁止一类项目列出清单,清单之外的就由市场来自主决定是否进入。

  实行清单管理是政府经济管理方式的一个重大创新。以前主要是正面清单管理,而负面清单管理原来只是对外商投资设立的,是禁止和限制外商投资的一些项目,现在转到了国内市场,这次是一个重大的变革。

  第一,它是行政审批制度改革的实质性突破。审批制度改革面临着一个非常重要的难题或者说是困境。比如,《行政许可法》理论上已经说明,市场能够有效调节的,公民、法人、社会组织可以自主决定的,不设行政许可,但是实际上在具体事项中间,很多事项分不清楚,还没有很确定的边界。在这个时候,在操作,就由有部门和地方政府来自己判定,这里头有一个很大的自由裁量权,自由裁量可以随时增设。

  在这种情况下提出负面清单管理,明确哪些不能做,能做的就按决定来办,这样就把权力放给市场了,放给企业了,实际上是解决了行政审批制度改革的实质问题。

  第二,建立开放透明的市场。我们国家现在市场体系的开放性、透明度以及竞争性,都不是很充分。在这种情况下,很多领域可能对于不同的所有制企业有很多限制,前面提出的垄断性、网络型有很多限制。那么实行负面清单以后,清单之外都可自由进入,实际上等于告诉你能做什么,扩大了市场的准入范围,放松了条件,有利于市场公平竞争。

  第三,有利于资源的优化配置。现在正面清单管理,有鼓励类的、允许类的,往往会出现很多地方和部门,或者企业的盲目投资现象,最终导致产能过剩。那么实行负面清单管理,就是清单之外的项目由企业自主决定是否进入,没有效益企业是不会干的。    

  中国网:在推行“负面清单”管理模式的过程中应该注意哪些问题?     

  沈荣华:现在只有上海自贸区提出对外商投资的负面清单,一些地方和部门正在研究制定,总体上还处于研究、起步、试点的阶段,只是一个方向,还需一个过程,所以我说在推行负面清单制度中要注意四点:

  第一,要贯彻落实让市场在资源配置中起决定性作用的精神,就是尽可能简政放权,减少审批,要放宽市场准入,不能让制定出来的负面清单比以前的限制还要多。

  第二,负面清单要具体明确可操作,列入的禁止或限制的领域,要明确、清楚,不能够模糊不定。

  第三,逐步调整优化。因为开始实行阶段,有很多问题是拿不准的,特别是一些新兴的行业产业——新经济、互联网、电子支付、云计算等等,还有企业的创新,以上这些是否列入清单,从国内市场上来说,在拿不准的时候,最好可以先不列入,它可能会涉及到影响国家安全、公共利益,但是它又不是很明显的,这个时候先不要列入清单,在实行中间如果发现问题可再调整清单。

  第四,负面清单也是可有条件进入的。负面清单中除禁止类的外,也有一些是限制进入的,比如需要中外合资,国有企业与民营企业合资,有一定的股权比例但不能控股等,这个参与也是有利可图,只是有一些限制。    

  中国网:可以说,中央层面对简政放权确实是非常重视的,解决的也主要是中央层面的问题,那么地方上在落实方面最大的难题是什么?    

  沈荣华:地方政府是整个改革的重要组成部分,它是一个统一的改革进程。特别在简政放权这个方面,一个难题就是克服利益——地方利益和部门利益,这就是阻力。

  但是我觉得,最大的问题还是地方政府的角色转变——从既当运动员又当裁判员的角色,向单纯裁判员的角色转变。

  改革开放以来相当一段时期,我们国家的市场体系不是很完善,市场主体也不发达,比如民营企业还没发展起来。在这种情况下,地方政府以经济建设为中心,全力抓经济,往往是以“运动员”身份来抓经济,主要是通过行政权力来动员各种资源,比如说土地、借钱、融资等方式,推动地方经济发展,虽然确实推动了地方经济发展,但是也出现了很多问题,比如污染、地方保护、地方债务等问题,发展很粗放。再比如说,一些地方由政府直接投资,直接招商引资,替代了市场的作用。这种发展方式已经不能适应新形势的发展需要了,如果还是靠政府投资,靠政府卖地,靠借债,靠收费审批,靠这种管理方式,已经难以为继。

  现在只有通过改革创新来推动发展。地方政府就要对现在新的形势有一个认识——让市场主体、企业去创造财富,政府主要扮演“裁判员”角色,起到市场监管、公共服务、还有制定规划规则的作用,创造良好的环境,通过这种方式来提高政府的治理能力,通过政府、企业、社会合作互动来推动经济发展。这样就可增强简政放权的内在动力。   

  中国网:在改革开放之初,邓小平提出,我国目前政府体制面临的主要问题,依然是管了太多管不了、管不好、不该管的事情。您认为如今这个问题我们解决得如何?    

  沈荣华:我们反复引用邓小平这句话,这一直是我们职能转变的一个指导思想。中国的改革开放取得这么重大的成就,一个根本原因就是向企业、向市场、向社会,向地方,下放权力,调动了各个方面的积极性,所以才推动了发展。

  政府是不是还管了许多不该管的、管不了的事情?从理论上分析,实际上这是指政府、社会、市场之间的关系——哪些是该市场做的,哪些是该社会做的,我政府做了就是越位了,这个就是政府不该管、管不好的事情。如果按照这个衡量,政府确实管了许多不该管的事情。

  特别是三中全会提出,让市场在资源配置中发挥决定性作用的新要求,用这个要求来衡量,政府还是权力太大,而且还管了许多不该管的事,比如我们讲的政府对微观经济干预过多,行政审批还是比较多、比较繁杂,对社会的事务包揽还比较多,而且对于地方政府,层级政府之间,中央政府权力还是比较集中的,而且还主要集中几个实权部门。所以这一轮行政改革强调要放权,就是要从政府“越位”中退回来。   

  中国网:这么多年来,政府职能转变的步伐一直缓慢难行,您认为是什么原因造成的?    

  沈荣华:这个问题确实是核心问题,也是很难的问题,也是这些年我们一直在研究的问题。

  通过去很多地方的实地调研,我认为转变职能比较难,其中有利益的因素在里头,而且这肯定是重要的原因之一,但原因不单单是利益,就我的调研中,还有三个方面的原因:

  第一,发展理念上存在着误区。现在很多地方存在这样的想法:市场体系不健全或者不完善,就只能靠政府,靠政府来出面组织,更能推动经济发展。一个非常普遍的现象就是,认为经济发展了,社会、环境等问题也自然而然解决了。这样的话,就出现了经济与社会“一条腿长、一条腿短”的问题。有的习惯于用审批来管理经济、控制社会等。这些理念阻碍着政府的职能转变。

  第二,政绩考核存在着偏差。就是以GDP论英雄,这样就导致了高污染,高能耗,地方保护,地方封锁这些问题,这样对政府职能转变也形成了制约。

  第三,政府自身改革的局限。政府部门也好,地方政府也好,自己动手革自己的命,缺少社会的参与,肯定是动力小、阻力大。    

  中国网:改革的动力该如何加强?     

  沈荣华:我想,要加强改革的动力也是三点: 

  第一,要更新理念,要增强改革的内在动力。要看到在新形势下,靠过去传统粗放的发展模式是不行的,要靠改革创新来发展,靠转变职能促进发展。观念变了,改革动力就有了。

  第二,要加强领导,要扩大社会参与。职能转变涉及到部门利益,地方利益。要怎么样推动呢?政府要加强领导。三中全会做出决定,成立领导小组来推动改革;我们还要扩大社会参与,包括新闻舆论的参与,通过加强外部的力量来推动改革,破除阻力。

  第三,优化政绩考核。习总书记已经提出来了,而且三中全会也做了决定,不再单纯以GDP论英雄。这需要设计,使政绩考核与职能转变相一致,工作的积极性要和绩效考核一致起来,发挥“指挥棒”作用,引导政府职能转变,为改革提供动力。

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