沈荣华:“大部制”这五年

  时间:2013-04-20   浏览次数:0

  核心提示:大部制改革五年,部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决,大而不合的现象突出,涉及核心部门的改革举步维艰。

  大部制改革五年,部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决,大而不合的现象突出,涉及核心部门的改革举步维艰。而调整部门内部治理结构,是下一步深度改革的重点。

  按照既定日程,即将召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议,将听取、审议国务院机构改革和职能转变方案,除了为加强市场监管和社会管理等目标而新设定部委外,完善2008年“大部制”改革中组建的五个部委亦是工作重点。

  五年前的《国务院机构改革方案》,突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”,政府机构改革不再以精简机构和人员为主要目的。当年3月,国务院组建了工业和信息化部(下称“工信部”)、交通运输部、人力资源和社会保障部(下称“人社部”)、环境保护部、住房和城乡建设部(下称“住建部”),通过试点,渐进推进“大部制”改革。

  中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)及学界研究机构都曾对五个大部进行过评估,对于“大部制”改革的方向和取得的成绩给予高度赞扬,同时也指出了改革后出现的职能交叉严重,部分职责难以履行等问题。

  在中国政法大学党委书记石亚军教授看来,原有5个大部的改造和完善,以及发改委职责的科学确立是十八大后政府机构改革的难点。

  “怎么把这五个大部完善起来,还有许多工作要做。说实在的,这比新建几个大部更难,因为它已经建立、运行了五年。”石亚军说。

  大部制得失

  部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决;内设机构之间整合不到位;职能转变尚待深化

  一组并不复杂的统计数据,可以简单明了地透视2008年“大部制”改革的力度与成效。

  在上一轮政府机构改革中,涉及到的政府部门15个,减少了正部级机构4个,撤销议事协调机构26个,中央各部门取消、下放和转移职能70余项,加强了宏观调控、能源管理、环境保护等职能160余项。

  “最大的成绩是明确了政府机构改革的方向和目标。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为,十七大提出探索“大部制”是一个历史性突破,改变了以往机构简单增减的做法,同时促进了政府职能的转变。

  2009年7月至2010年3月,负责联系国务院各部门的中编办二司分两批对62个部门进行了评估,在各部门自评基础上,中编办二司组织了8个评估组对国家发改委、工信部等20个部门(重点是新组建和职责调整较大的部门)进行了实地调研评估,并分别形成评估报告。

  在肯定“大部制”成绩的同时,评估组也发现了一些问题,例如有些职能调整、职能转变的要求和措施没有得到落实,政府对微观经济活动干预仍然过多;部门间协调配合还需加强,一些职责分工还需细化、明确;各部门普遍反映机关人手紧张,呼吁增加内设机构、领导职数等。

  中国政法大学“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组曾对全国14个省、市、自治区28个地方政府机构改革典型进行了全面摸底,同时对5个大部进行了专门的调研、评估。

  该课题组首席专家、中国政法大学党委书记石亚军告诉《财经》记者,中国特色“大部制”搭起了架子,立起了牌子,迈起了步子。但是这种“大部制”改革是外延式的,是政府职能的横向转移、拼接,难以解决政府职能整合这一核心问题。

  综合多家机构的评估报告及《财经》记者的调查可以看出,“大部制”通过对职能相同或相近部门进行整合、归并,减少了部门间职能交叉、相互扯皮现象,大大提高行政运行效率,但是2008年“大部制”改革暴露出机构之间、机构内部司局间整合不到位问题,个别部门职能交叉重叠现象严重。

  其一,改革后,政府机构数量依然偏多,各部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决。

  目前,政府组成部门28个,加上直属机构、直属事业单位、办事机构近70个。从发达国家来看,国务院组成部门以15个-18个为宜,因此,政府机构整合空间巨大。

  在职责交叉、权责脱节上,仍需深化改革。以保障房建设为例,发改委拥有住房保障的项目审批、中央财政性建设资金安排权,当住建部门需要管理廉租房、农危房改造等建筑工程的质量、面积、安全时,无法获取发改部门掌握的相应资金。环境保护职能依然分散在环保、发改委、林业、水利、国土、海洋等多个部门,且多个分管部门之间的职责关系并未得到明确规定。国家发改委、铁道部、公安部、住建部等部委依然承担着部分交通管理职能。

  沈荣华通过调研发现各个部门之间关系没有理顺,从横向上看,没有达到有机统一。国家发改委宏观管理,实际上也管着各个行业,并替代了行业部门的决策权和监督权,工信部、住建部、人社部等行业部门虽然在行业里管政策、标准、规划,但是很大部分权力在发改委、财政部,造成了行业部门有职责无权力,权责脱节

  其二,内部机构大多整合不到位,司局之间职能交叉严重,沟通协调成本高。“大部制”部分解决了部门之间沟通成本高、运行效率低的问题,但改革后,这些问题内部化,亟待进一步解决。部委的一些官员希望实行“大司局”、“大处室”设置

  “名义上是大部,实际上是邦联,部的内设机构保持原有系统色彩,独立运行,工信部是这样,住建部、交通部也是这样,怎么把这五个大部内设机构之间的邦联关系变成联邦,变成一个整体,这是要做的工作。”石亚军说。

  其三,职能转变不到位,大部制改革促进了政府职能转变,但是上一轮改革后,在政府越位、缺位这些问题上没有根本解决,比较突出的例子是发改委、财政部,这两个宏观调控部门既管宏观又管微观,规划、审批、监管均有涉猎,限制了其他部门职能的履行

  除此之外,机构设置上下对口关系没有理顺,虽然2008年“大部制”明确不搞“一刀切”,各地可自行探索,但是由于条块部门的干预,地方政府实际上没有选择空间,只能“照葫芦画瓢”进行机构设置

  同时,在实际操作中,还存在领导职数超编、基层部门人手紧张等问题

  工信部“爬坡”

  “有职责无权力”现象在大部制中并不少见,强势部门不放权是主因

  工信部的成立,出乎许多官员和学者的预料。作为2008年“大部制”改革试点,工信部改革力度大、范围广,此后运行中暴露出的问题也“最为典型”。

  根据《国务院机构改革方案》,工信部整合了国家发改委的工业行业管理职责、国防科工委核电管理以外的职责、信息产业部、国务院信息化工作办公室四个部门职责,管理两个国家局(国家国防科技工业局、国家烟草专卖局)。

  国务院发展研究中心技术经济研究部一位专家曾向《财经》记者透露,工信部设立和中国仍处于工业化大发展阶段有关,在发达国家实际上并没有类似的大工业部。因而工信部的设立并无先进经验可供借鉴。这给部门组建带来不少挑战。

  该部以原信息产业部为班底而建,但由于办公地点过于分散,造成管理困难,同时由于整合部门众多,人员的思想认识、工作习惯差距较大,组建之初难度颇大。

  改革后,工信部主要职责15项,由24个内设机构负责完成,虽然明确坚持一件事情原则上由一个部门负责或牵头负责,但实际上该部内部司局之间职能交叉、重叠现象并未减轻,仅管理电子的司局就有6个,由此可见一斑。

  比起内部掣肘,更大的困难来自外部,即与兄弟部门之间职能交叉、重叠的制约。

  2010年3月,在中编办对各部委中期评估时,时任工信部部长的李毅中专门撰文总结工信部“大部制”得失,李毅中称该部改革处于“爬坡”阶段,体制等深层次问题突出,严重制约了大部门制效能的发挥。

  李毅中在文章中称,从职能配置看,由于多种复杂原因,职责到位仍然艰难。比如,工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失,存在责权不一致的情况。抑制产能过剩和重复建设、兼并重组、淘汰落后、节能减排、推进“三网融合”等重点工作推动难度很大。

  这种职责边界不清,导致工作效率下降。以固定资产投资为例,工信部具有工业固定资产投资方面的职能,但是国家发改委也有该职能,两边就“打仗”,在申报项目、审批项目和重大工业问题研究决策上容易出现分歧。

  工信部管理工业的职能曾分散在发改委、国资委等部门,“大部制”改革后,这些职责划归工信部,但是投资审批、标准、规划制定等权力和手段未相应划转,这导致工信部履行行业管理职能面临没有手段的难处。

  “有职责无权力”现象在大部中并不少见。上述专家介绍说,部门利益造成一些强势部门以“这些手段对宏观调控至关重要”为理由拒绝放权。

  因而,“大部制”改革以前,行政管理体制中存在的所有问题,现在依然存在。比如说,职能交叉问题,不但没有改变,在某些方面还比较严重,发改委、工信部、交通部、商务部、住建部、环保部、水利部在很多职能上都交叉。

  从工信部的运行得失可以看出,“大部制”是解决机构重叠、职责交叉、政出多门的有效途径,但是并非一试即灵的“灵丹妙药”,“大部制”亦有自身的局限性,需要在实践中摸索解决之道。

  求解“大而不合”

  部门利益是造成机构重叠、职能交叉现象严重的根本原因,也成为“大部制”改革顺利推进的拦路虎

  在新组建的5个大部中,工信部、交通运输部、人社部由于涉及多个部门的重组、整合,反映出的问题更为突出,而环保部、住建部则是在原有部委基础上扩权或职责增加,相对而言,新增的矛盾较少。

  交通运输管理涉及公路(市内运输、长途运输、高速公路、农村公路)、铁路、航空、水路、管道、邮政等多个领域,涉及部门众多,部门利益复杂,整合难度极大。“大部制”改革后,交通运输部同样面临与其他部门职责交叉等问题,但是各方反映更多的是“部外局”问题。

  2008年政府机构改革中,民用航空局和邮政局划归交通运输部管理,虽然方案起草时已经动议合并铁道部,但是最终因国家大规模建设铁路之需和铁道部强烈反对而未能成行,留下遗憾。

  “民航、邮政合并了,但是内部怎么整合不明确,应该说是机构改革方案制定得不够缜密。”上述参与评估的专家认为,部管国家局实际上变成了“部外局”。

  “中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组认为,部与部管国家局之间的关系并非“管理”一词所能概括,其中包含多个具体问题,例如管什么、怎么管、人员怎么融合、文化怎么融合。

  根据《国务院关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的通知》(国发【1998】12号)规定,部委管理的国家局具有相对独立的法律地位,有自己的印章和人事、财政权,部委对其没有实质的管理权,最多只是名义上的管理。

  据悉,随着“大部制”改革深入推进,铁道部亦将并入交通运输部。届时,大交通部门将面临更复杂的部与部管国家局的关系。两者能否合理分工、协调配合,势必会影响综合运输体系优势的发挥。

  人社部是在原来人事部和社会保障部基础上组建而成,新成立的国家公务员局由该部管理。由于新部的工作人员来自人事和社保两个完全不同的系统,因而在组建以后面临“融合性不够”问题。

  从社会保障角度来看,社会保障部和民政部业务接近,二者整合更符合“大社保”构想,不过国务院最终定为现有的人社部。

  人社部的成立并未消减其与职能相近部门的“磕绊”,一位不愿具名专家举例说,贵州人社厅成立后,农民工再就业教育培训职责划入该部门,但农民工再就业教育培训的经费却留在民政厅,造成培训工作开展不顺。

  部门利益是造成类似现象的根本原因,也成为“大部制”改革顺利推进的拦路虎。

  发改委下一步

  涉及发改委的改革方案很复杂,最后如何定要看各方的博弈

  “发改委是大部制或者说内涵式大部制改革的晴雨表。”石亚军建议这一轮大部制改革要科学设置发改委职能,及其与其他部委职能的实质剥离。

  据悉,新一轮大部制改革将对权力过于集中的部委有所“动作”,有“小国务院之称”的国家发改委或将成为重点“关照”对象。

  知情人士透露,改革的核心是让发改委从微观管理中抽身,将其项目审批权、经费审批权等具体权力剥离出来,下放到具体组成部门。“如果发改委没有这个权力以后,政府机构平行等差问题就会有很大的改变,也会给解决行政资源割据带来契机。”

  位于北京市月坛南街的国家发改委,成立于1952年11月,在国务院组成部门中,它是名副其实的“超级大部”,其职责包括国民经济规划、产业和投资政策、体制改革等,职责之宽在该委处(室)设置上可见一二,各个行业部门在国家发改委均有相应的处(室)对应。

  2003年3月,国家计委更名为国家发展和改革委员会,此次调整,将原国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等职能,划归国家发改委,是一次名副其实的扩权。

  在国家宏观调控体系中,发改委的地位越来越高,同时由于权力过于集中,不易监督而备受争议。2008年“大部制”改革前,改革国家发改委的呼声甚高,更有甚者建言一撤了之。在2008年3月份审议通过的《国务院机构改革方案》中明确规定,国家发改委将进一步转变职能,减少微观管理事务和具体审批事项,集中精力抓好宏观调控。

  但是实际上,“大部制”改革之后,发改委虽剥离了部分职能,仍然是“无所不能,包打天下”,依然掌握着各行业规划、产业政策制定、中央财政性建设资金审批权、改革试点审批权、一定规模以上投资项目审批权,甚至“就连方便面涨价、汽车厂商上什么车型都得发改委下文”。

  2009年,为应对国际金融危机,国家推出4万亿经济刺激计划,掌握项目审批权的发改委被委以重任,发改委的职能和权力实际上被加强。

  在业内人士看来,发改委应该主要集中于规划、统筹、协调,而非一个全能的大部,知情人士透露,“(涉及)发改委的改革方案很复杂,最后如何定要看各方的博弈了。”

  2013年“大部制”改革将更加突出政府职能转变,通过行政审批制度改革,减少对微观经济活动干预,发挥市场的配置作用,同时完善宏观调控体系和制度。从这个意义上说,政府职能转变的一个重点就在于合理确立发改委的职责。

  内部治理待破题

  调整部门内部治理结构,是下一步深度改革的重点

  “大部”职能宽、权力大,存在内部协调困难,不易监督等现实问题,因而在部门内建立合理的治理结构十分必要。十七届二中全会提出了决策、执行、监督相互分离,但是2008年“大部制”改革并未在此有所突破。

  作为中编办的试点之一,深圳市较早探索实行“委-局-办”模式,其中委侧重于决策机构,局侧重于执行机构,纪检、审计为监督机构,从而实现决策、执行、监督分开。

  但是由于委、局在行政级别上平级,执行局对于决策的执行有较大自由裁量权,造成执行不顺,“没有办法形成决策-执行的链条”。

  据悉,工信部也曾动议按此方式设置内设机构,但是由于中央未有明确规定,最终作罢。

  沈荣华介绍说,英联邦国家实行的是决策、执行、监督治理结构,政府机构中一部分是政策局,专门制定政策,协助决策部长制定政策,另一部分是执行局,大部分公务员在执行局工作。而执行局有多种形式,有的是部的下属机构,有的是社会化机构。

  德国、法国模式和中国较为相似,职能司局参与制定政策,也监督执行,有的就是纯粹执行,这种局部分开的模式不同于英联邦国家的彻底分开。

  沈荣华认为,从国情角度来看,不能完全照搬英国模式,中国和德国、法国、日本比较接近,职能司局主要是执行政策、监督执行,不是自己具体执行。如果有些事务属于中央管理的,需要执行,则成立专门的执行局,从而实现部分分开。

  按此构想,决策宜在部层面,执行在内设司局,部的直属事业单位也是执行机构。以交通运输部为例,部成立民航决策咨询委员会(以民航人员为主,部内人员及社会专业人员为辅)作为决策机构,民航局为执行机构,纪检、审计、财务部门发挥监督作用。

  但是这种治理模式的设想并未取得共识,部分人士认为决策、执行难以分开,实施分开的难度大。因而在政府机构改革方案中,往往只涉及机构的合并,对于部内司局之间的治理结构并未触及。

  “决策集中化、执行专业化、监督独立化,用这种结构把机构定位下来。”沈荣华认为,调整部门内部治理结构,是下一步深度改革的重点。

来源:财经杂志2013年第6期 [关闭] [收藏] [打印]

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