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宋赵来:环保法律面临诸多瓶颈

作者:宋赵来  时间:2011-04-27   浏览次数:0

目前发生的多起环境事故中,其产生原因是多方面的,但现行法律规范存在明显缺失是不可忽视的原因。健全法律制度,防止行政不作为显得非常紧迫。
  违法成本过低而收益很大,也就是违法成本小于守法成本。比如,20051113日,吉林石化分公司双苯厂发生爆炸,引发松花江水污染事件。整整一年后,国家环保总局才发出一份迟到的罚单——对中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司作出罚款100万元的决定。如此严重的污染事故,却依法只能罚100万元,这一度引发人们对相关法律进行修订的期盼。(2007124日《中国环境报》)
  一家污染企业在不购建任何污水处理设施、不做任何净化处理的情况下直接向外排污,每年可以节省下来数千万元,这等于为企业增加了数千万元收入,企业本能的逐利倾向就决定了他们有肆意排污的冲动。要想阻止企业不恶意排污,必须使其所面临的违法成本远远高于其违法收益,但是,在我国,法律惩罚力度过于疲软,发挥不了应有的作用。
  至于地方环保部门,罚款金额更低。因此,许多企业根本就不怕罚款,最高100万元的罚单莫说对于大型企业,即使对于一般企业也不具有威慑力。要想有效遏制住环境污染的势头,必须另辟蹊径,以刑罚手段来弥补行政罚款等惩戒手段的缺陷。
  环境犯罪以罚代刑。尽管我国已经连续发生多起重大环境事故,但真正被追究刑事责任的并不多。20075月,国家环保总局、公安部和最高人民检察院共同出台了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》,但是时至今日,针对恶意排污以及环境突发事故频发的现状,依法追究企业相关责任人刑事责任的案例却仍然少有耳闻。
  以刑罚手段严惩环境污染行为早已经为世界发达国家所重视。以美国为例,在1989年,美国环保局打赢了71起对公民个人和公司的刑事诉讼,处罚累计达222个月的监禁和大约550万美元的罚金。1990年,美国环保局赢得了95%的诉讼案件,其中对50%的违法者个人判了刑。正是由于处罚如此严厉,美国企业和民众才养成了保护环境的自觉。
  早在1973年,欧共体就在行动纲领中要求加强对环境的刑事保护。这一强硬而严厉的环保措施,有效遏制了环境污染势头,使环境逐渐得以恢复,使欧洲人在享受物质丰富的同时,在治理、改善环境状况方面也走在了世界的前列。
  环保公益诉讼法律制度在我国还不健全。环境问题是最没有争议的社会公益,环境保护公益诉讼的任务不仅是私权纠纷的解决,更重要的是它可以间接地对各种与环境公益有关的社会关系作出调整,为社会确立有关环境公益的行为指南,甚至可以影响社会环境、经济政策的制定和执行。就环境保护诉讼成本而言,其数目相当大,权益侵害所涉及的因果关系的证明、科技知识的运用、专业技术的要求都很高,环境污染的受害人往往众多而分散,单个人维权的成本太大,个人难以承受。全国人大常委会将会同立法专家、学者论证,尽快出台相关法律制度,为环境公益诉讼提供法律支持。
  立法进展缓慢。早在1979年初,国家有关部门就有制定类似国家环境政策法这样的国家环境保护基本法的设想。但由于种种原因,未能如愿。从那时到现在25年过去了,25年来的环境立法实践,为环境保护基本法律的制定奠定了基础。目前,环境法规建设工作还不能完全适应新时期环境保护工作的需要,有两个突出表现:一是立法空白仍然存在。空白包括有关化学品环境管理、土壤污染防治、核安全管理、生态保护、生物安全等方面的法律;缺乏有关自然保护区、转基因生物安全、生物遗传资源保护的法律或法规;缺少防治化学物质、机动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等法律法规。二是配套立法进展缓慢,如限期治理、总量控制、排污许可、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台。三是至今尚未建立促进循环经济发展的法规体系。
  对部分环境违法行为没有规定相应的法律责任,导致违法行为得不到相应的惩处,特别是对某些连续的环境违法行为,如连续超标排污,现行的环境法律缺乏有效的处罚。
  可操作性不强。主要体现在现行的许多有关环境保护单行法规过于宏观,难以体现环境具体法、实施法性质,往往要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多,但是却没有对应的法律责任条款,致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策,难以查处。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条仅对擅自开工建设的违法行为规定了违法后果,对已完工且已投入使用的建设项目则没有作出处罚规定。
  强制性不足。环境执法主体缺乏法律赋予的强制执行手段,如查封、冻结、扣押、没收、划拨、关闭等,这使得环保行政主管部门面对环境违法行为常感力不从心或束手无策,而申请法院强制执行则往往难落实。如东北某市提交法院强制执行的31起案件无一执行。
  处理形式单一。主要体现在环境处罚的主要手段就是罚款,处罚额度除对拒缴排污费可按3倍处罚外,最高处罚额度为30万元,多数行为的处罚额度为5万~10万元。同时,周期长、程序复杂。据统计,在2005年查处的2.7万家企业中,就有三千多家企业在前年已查处过,但在处理上对屡查屡犯的仍然是申请政府限期治理,或罚款了事,难以执行到位。
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