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王小鲁建言财政改革:钱应该花在公共服务上

作者:佚名  时间:2014-10-08   浏览次数:0

  中国经济改革研究基金会国民研究所副所长王小鲁在做客《改革论道》高端对话栏目时建言,财政体制改革要形成更统一合理的政府支出标准,来规范政府支出,什么钱该花,什么钱不该花。财政支出要花在公共服务社会保障上。

  

  中国经济改革研究基金会国民研究所副所长王小鲁做客《改革论道》。

 

 

  财政收入超十万亿 钱都花哪了?

  新浪财经:您研究灰色收入很多年了,当前这轮反腐败下灰色收入在不断的减少,这部分钱您估计会流到哪里去呢?

  王小鲁:现在这么大力度的反腐形势之下,腐败会减少,灰色收入也会减少。至于减少多少呢?现在还不好说,因为我们正处在变动的过程之中,我们还要观察。总的来说,强有力的反腐对于扭转过去的奢靡之风,官场上的不正之风,起了很重要的作用。

  当然,在我看来这只是一个开始。就是说,是不是大力度的反腐就能解决当前所面临的诸多问题,恐怕不是这么简单。我觉得根本是要靠推动制度的改革,从更根本层次上解决问题。我们过去之所以出现了很多问题,其实除了风气不正,还有一些根本原因,就是体制存在很多弊病。这些体制上的弊病是造成腐败蔓延,收入分配不公,这是最根本的原因。所以,要从根本上解决这些问题,除了反腐,还要推动方方面面的体制改革,来解决这些问题。

  至于灰色收入减少,这些钱都到哪儿去了?过去我们的财政体制,每年政府有大量的支出,财政收入超过十万亿,不算卖地的收入和其他性政府收入,如果都加上,占GDP三分之一左右,这些钱都是怎么花出去的?我们好好想一想,有很多值得深思的问题。比如说,政府在行政管理支出上花了很多钱,这些钱是不是都该花,哪些该花,哪些不该花,不该花的钱是怎么花出去的,到了哪里,花到什么地方去了,都值得琢磨,这也是下一步财政体制改革的一个课题。财政体制改革就是要解决这个问题,解决哪些钱不该花却花出去了,该花的没有花,这是财政体制要改革的最大问题。

  还包括政府投资,2009年固定资产投资猛增30%以上,那么多的钱花到哪儿去了,可能到现在也说不清楚当年钱是怎么花出去的。但是现在呢?至少在大的反腐浪潮背景下,会有很大的改善。现在的固定资产投资增长率是18%,现在的18%和当年的30%相比,数字上低了很多,我想在这种情况下,可能这笔钱花到有效的地方比例会更大,流失的部分相对会少。

  当灰色收入减少的时候,如果是来自财政收入的资金,原来在制度不健全的情况下流失了,变成某些人口袋里的灰色收入,那么现在,流失减少了,财政可用的资金就相对会多起来。

  当然,下一步改革还要解决很多问题。不是说仅仅是流失减少了,口袋里钱多出来了问题就解决了,财政体制问题就算是改完了。其实还没有。实际上很大程度上还没有改。改革的关键就是财政公开透明。如果政府手里的钱是公开透明的,是阳光下的财政,老百姓都能看得到钱怎么花的,全社会都能参与对钱的监督,钱就会花的有效得多。

  地方政府不应该把钱花在门面工程上

  新浪财经:在财政支出上,您有什么好的建议?

  王小鲁:另一个方面,如何在制度上解决财政资金怎么花的更有效。过去有很多的专项转移支付,中央通过专项转移的方式拨给地方,但这些专项转移并没有固定的分配标准,常常是一事一议,地方政府“跑部钱进”,到各个部门去游说,说我们需要干什么,有什么样的投资项目或者支出项目需要钱。如果把部门说动了,这个钱就可以拿到。

  在这个过程中,第一,它不公开不透明,就会有很多弊病,出现寻租行为,乃至腐败。第二,通过这样的方式分配资金不会是最有效的。因为没有统一的标准,会哭的孩子有奶吃,谁哭的响谁就先有奶喝。这可能导致不需要钱的人拿到钱了,真正需要钱的人拿不到钱。

  所以,财政体制改革要形成更统一合理的政府支出标准,来规范政府支出,什么钱该花,什么钱不该花。怎么衡量钱该花不该花?全国上下要有一套大致统一的标准,不能说完全统一。因为各地的情况有很大的差别,但是尽可能的在基本标准上统一起来。

  中国在投资方面花的钱已经太多了,已经有那么多部门大量的过剩产能。可以有很多的基础设施领域投资,但过去在基础设施投资方面也花了不少冤枉钱,有些基础设施投资不见得是有效的。有些地方修了高速公路,没什么车跑。还有些地方政府把钱花在门面工程上,修一个硕大无比的广场,对老百姓没有一点实际用处。

  现在投资太多了,消费需求不足,居民消费GDP占比36%,加上政府消费以后,也不到50%,剩下的钱都是储蓄。而储蓄的钱基都用来投资了,投资又造成很多过剩产能。所以,投资效率越来越低,需要改变经济结构。

  政府支出的钱应该花在社会公共服务上

  新浪财经:怎么改变呢?

  王小鲁:还是要改善公共服务和社会保障。1.6亿农民工在城市里打工,很多人还没有被城市的社会保障体系覆盖。下一步怎么办?要推进户籍制度改革。户籍制度改革要给长期在城市打工的农村转移人口一个条件,让他们能够转为城市人。但是转变为城市人口以后,就要享受城市居民的社会保障和公共服务的待遇。

  比如医疗、养老、教育,还有保障性住房等,享受和城市居民同等的待遇。有些人长期在城市打工,得不到城市居民的待遇,这是不公平的,也是未来城市化的阻碍。所以,下一步的社会保障和公共服务改革恐怕首先要解决户籍问题,必然要去花这个钱。

  新浪财经:回在财政改革的话题,您觉得现在新一轮的预算法改革对财政改革来说是一个突破口吗?

  王小鲁:新一轮的预算法改革提出了很多新的问题,我认为这是很好的方向,应该说是财政体制改革的一个突破口。下一步关键是一步一步的推进和落实。比如说刚才提到的怎么去建立一套财政支出的标准,来决定财政资金在各地之间如何分配。

  在不同级别的地方政府之间如何分配,在中央和地方之间如何分配,这些都是需要有标准的,没有标准支出就会很随意。我们过去有很多的制度漏洞,就是因为缺乏标准或者是标准不具体。那么,很多事情就变成可以随机决定,可以凭一把手的意志来决定,就造成了很多的弊病。

  土地改革不能以干部意愿替代农民意愿

  新浪财经:您怎么看待现在的农村土地改革,比如农地入市是否可行呢?

  王小鲁:恐怕很难一概而论。不能说原来的村子都要保留下来。比如说有些村子经过多年的城市化发展,很多人已经迁走了,原来房子空出来,地也空出来了。原来的村子没有很好的规划设计,占地很多,断墙残壁,居住状况也不好。而农民有这个意愿希望建新居,希望重新整治,而通过整治又能节约一部分土地,我觉得这是好事。

  我觉得对农村土地的治理,包括农民宅基地的治理,需要因地制宜。有些地方通过治理,农民的居住条件焕然一新。也有些地方还不具备条件,但当地干部为了想要拿地,强迫农民拆迁,强迫农民进城,强迫农民上楼,强迫搬家,搬家以后很不方便,还是种地,但是农具没地方放,牲畜没地方养,造成很多的问题。

  所以,农地改革是不能一概而论的。我觉得尊重农民的意愿是非常重要的事情,任何情况下都不能以政府的意愿,干部的意愿来代替农民的意愿。

  农民增收要改变靠传统粮食的思维

  新浪财经:现在农村外出劳动力特别多,种田的人越来越少。您担忧过粮食安全问题吗?

  王小鲁:过去三十年中国粮食产量是稳步上升的。上升靠什么?主要是靠化肥、农业、机械、水利,再加上良种,起了非常重要的作用。城市化的推进过程中,农村的耕地在减少,不管数字上说到底是18亿亩还是多少亿亩,但总的趋势是在减少。很多农田、耕地现在变成城市地区了,或者是变成基础设施了,这在城市化过程中是不可避免的。

  所以,我想中国的粮食问题要从两方面看,一方面我们在推进城市化过程中,一定要有一本账,就是要有限的占用耕地,有效的利用土地。现在好多地方搞城市化大拆大建,到处修宽马路大广场,唯恐占地少。有些地方政府有这样的积极性,我认为这是不健康的,不是一个好的方向。

  城镇化是人的城镇化,不是钢筋水泥的城镇化。在这个前提下,中国最终走到发达国家所占的土地也应该是有限的,不能无限的占地,不能大量的无休止的占用耕地。

  另一个方面,一部分土地占用仍然是必要的。城镇化说到底不可能完全不占地,要占地终究是要减少耕地的。粮食安全怎么解决,一方面中国农业单产的提高有一定的潜力。另一方面需要从更广泛的角度来讨论粮食安全问题,因为现在很多食品互相之间的替代。过去我们把大豆也看作是粮食,每年有大量的大豆和油料的进口。如果要按照不变的原则来规范粮食自给率,那这件事情可能就不能发生,但是现在已经发生了。

  我想接下来还会有很多变化,比如有些地方传统种粮食,但是农民收入非常低,一亩地充其量收入一千块钱。而有些地方的农民说我种花卉,或者种经济作物,不种粮食了,但是收入可以呈几倍或者几十倍的提高。在这种情况下,农民会怎么选择呢?会选择后者。所以,从更广泛的角度上去考虑食品自给的问题。如果在国际市场上能够实现自由的交换,出口花卉,进口粮食合不合算?可能是合算的。

  当然,如果是在战争条件下,情况可能会发生变化,没有人买你的花了,但是要吃粮食。进口不到粮食了,这个时候要留有后手。但要考虑到,现在是和平时期,可以让我们更好的发挥资源优势,包括土地资源,可以用的更有效。所以,一方面土地资源怎么能够更有效的利用,另一方面如果出现了重大的国际形势变化,比如发生战争的可能性,那么我们要留有后手。

  当前的反腐和改革并不是矛盾的

  新浪财经:现在反腐有很大的震慑力,是否会影响到改革,您怎么看?

  王小鲁:我认为反腐和改革这两件事情并不是互相抵触的。不是反腐了改革就不能动了,这个道理讲不通。因为改革要解决的是消除制度存在的缺陷,用更好的制度来代替它,这和反腐是不矛盾的。现在确实有一个现象,在高压反腐的态势之下,很多地方官员可能变的小心,原来干的事现在宁可不干或者少干。这也反映体制存在问题,就是政府的激励机制还不是有效合理的。

  过去什么事情地方政府愿意干,在愿意干的事情里,往往有很多是和他们自身利益有关的。比如说对GDP很重视,恰恰是因为GDP表现政绩,有了好的政绩可以升官,这是过去激励机制的组成。除了政绩之外,还有一个原因是过去投资体制、管理体制不健全。在这中间造成了很多的漏洞,出现寻租行为,腐败现象也就发生了。这也变成了一种额外的激励,使得有些官员为了背后的利益,对投资特别感兴趣。

  当前反腐下,有些过去能干的事情,现在不敢干了。这并不说明反腐和改革相冲突,而是说明管理制度和政府的激励机制还没有改变。恰恰是因为这套机制没有改,造成现在这样的情况,就是说一旦反腐败,很多该干的事情可能也不愿意干了或者没有积极性了。

  新浪财经:短期内,您最期待改革的领域是什么?

  王小鲁:现在有几个方面的改革是迫切需要的,第一是财税体制的改革,怎么把政府手里的钱管好。第二,改善公共服务和社会保障,包括推进户籍制度改革。第三,政府自身的改革,就是行政管理体制的改革。

  关于财税体制,会涉及到若干个方面,财税体制改革本身是一个比较复杂的事情。首先,要公开透明。如果钱是怎么花的,老百姓看不到,就会产生腐败,就会产生公共资金的流失,产生不公平的分配。所以,公开透明非常重要。

  其次,要有一套可行的标准来规范政府的财政支出。这套标准要可比,要能够互相比较。要能够用这套尺子来确定该拿多少,来决定中央和地方之间怎么分配,不同地方之间怎么分配,分配给你的钱应该干什么用。这是一个很大的工程,不是一天能做到的,要通过一段时间的努力,但是一定需要朝这个方向努力。

  再者,全口径的财政管理非常重要。不能说卖地的收入可以放在自己的口袋里不拿出来,不受监督。一定是需要全口径的政府收入管理系统。

  最后,现在很多垄断部门和资源性部门的收入远远高于竞争性领域的企业收入,对这样的企业需要进一步推行资源税改革,改革国有企业的红利上缴制度,做到资源性收入和垄断性收入有一个合理的分配。

 

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