杨海波:要重新认识城市化进程中农村建设的新形势、新任务、新要求

作者:杨海波  时间:2014-10-27

  人民网613日刊载题为《城镇化发展人口向城镇转移  部分村落人去楼空》的文章(以下简称《文章》)。文章是作者通过对湖北、安徽、云南等地调研,描述了在城市化进程中“农村人口不断向城市和交通便利的城镇转移,一些曾经热闹的村落人去楼空,甚至名存实亡”。全国近10年来“每天有近百个村庄消亡”、村民感慨“要是人都走了,村子就死了”的“惨象”。同时,文章发出“这些空心村何去何从?如何处置闲置荒废的土地和房产资源?”的呼唤。 

  《文章》反映了两个方面的问题。一个是城市化进程的必然结果——农村人口越来越少、人口越来越向城市集聚。这是好事,是城市化水平提高的结果,是全国人民生产和生活水平提高的反映,是我们几代人追求的梦想,也是改革开放前我们不敢想的梦想。我们不能叶公好龙。一个是伴随着人口不断向城市集聚,农村如何建设、农业如何发展的问题。 

  对于第一个问题,即如何促进中国的城市化问题,人们越来越重视,理论研究成果越来越多,政府决策也在不断地向系统性方向推进。但对于第二个问题,虽然近年来媒体频有呼吁,但并没有引起全社会的应有重视,理论研究和政府决策近于空白。 

  所以,适应、认识和重视城市化进程中的农村新形势,研究和把握城市化进程中和城市化进程完成后农村建设与发展的新特点、新规律,制定和实施城市化进程中的农村发展新政策具有十分重要和紧迫的战略意义。 

  一、要适应和认识城市化进程中农村发展的新形势、新趋势 

  一是要适应“人去楼空”的新现象。随着城市化水平的不断提高和城市化进程的不断加快,农村人口大幅度减少还将持续下去,而且速度还将加快。过去的10年是“每天有近百个村庄消亡”,将来速度比这还要快。我们必须正视和接受“人去楼空”的现实。 

  二是要充分认识“人去楼空”的客观形势。这是大势所趋,更是社会进步。过去一直以来大量人口的田园生活将逐步消失,农业社会意义上的村庄也将逐步消失。这是农业社会走向工业社会的必然的社会转换。我们必须正确把握“人去楼空”的社会发展规律,不能因为不适应或留恋农业社会的某些美好景象而逆历史规律行事,而在早已憧憬的工作社会来临时惧怕、不接受、甚至阻碍农业社会的消失。 

  三是要解决“人去楼空”的问题,要变“人去楼空”为“人去楼不空”。农村人口爱人见少了,但农村的土地和资源要更加高效地管理起来、利用起来。 

  二、要在深入了解新农村建设历史进程的基础上,准确把握城市化社会新农村同农业社会新农村的本质区别 

  历史上主要有三个新农村建设的概念。 

  第一个新农村建设是指中华人民共和国成立后,相对于旧社会,我们要建立一个怎样的新型的社会主义农村社会等问题。这里不仅有土地所有制发生变化的经济范畴的新型社会关系,有农民翻身得解放的政治范畴的新型社会关系,而且有生产习俗、生活习俗、教育制度等文化范畴的新型关系。 

  第二个新农村建设是改革开放后,为适应全社会经济发展水平提高而要求农村发展经济,建立农民增收长效机制,努力缩小城乡差距;提高农民素质,加强农村基层民主制度建设,引导农民依法实行自己的民主权利;加强农村公共文化建设,丰富群众文化和精神生活;加大公共财政对农村公共事业投入力度,进一步发展农村义务教育和职业教育,加强农村医疗卫生体系建设,建立和完善农村社会保障制度,以期实现农村幼有所教、老有所养、病有所医的愿望。 

  新世纪以来,新农村建设又有了新的内容。其中“三农问题” 反复被党中央列为工作重点。2007年之后又先后出现了“新型农村合作医疗”、“全面免除农业税” 等社会热点话题。 

  第三个新农村建设是本文提出的新概念。是指城市化进程进入中后期,并一直到完成城市化目标后的农村建设。因此,第三个概念的新农村建设同前两个新农村建设,在生产方式和生活方式范畴上有着本质的区别。 

  总的看,前两个新农村是农业社会的新农村,农村人口和农业经济所占比重相对较高;而第三个新农村是工业社会或城市化社会的新农村,农村人口和农业经济所占比重相对很低。一直以来的新农村建设都是建立在农村人口较多,每一个村庄的人口规模较大基础之上的。民主法治、教育、医疗、文化发展都是以较多的农村人口在相互紧密联系的社会关系中推进和发展的。而未来的新农村建设则相反,是建立在生产力高度发展基础上的人口稀少、素质较高、生产生活的社会关系更多的体现在与城市的联系而不是较多农村人口内部联系的基础之上。民主法治、教育、医疗、文化发展都较多地体现在与附近城市的联系上,而不是农村内部中。 

  1、农村不再是人口分布和居住的主要地域。农村人口的规模还将继续下降,农村不会再现以往的规模。农村的社会地位也在相对下降。如中国革命的道路是农村包围城市,那是因为那时的农村人口占全国的绝大比重,城市处于农村的汪洋大海包围之中。如一直以来对农村各项工作的重视,除了农业的基础地位外,也是因为农村人口的比重大,社会中的问题很多也是农村问题。 

  2、农村居民的性质也将发生质的变化。农村居民将不再是农民,而将逐步由农业工人取代。 

  3、农村虽然人口大幅度减少,但土地投入(资金、技术)将更大,土地利用效率更高。 

  4、农村虽然人口密度大幅度下降,但土地及土地之上资源的联系更加紧密,集聚度更高,集约化生产水平更高。 

  5、农民(农业工人)虽然看上去孤单(空间上),但在资金流、信息流和产业链上,以及生活上同城市的联系更加紧密。 

  6、因为生产生活方式的变化,农村居民的管理不再是以往农村式的,而将是与城市紧密联系基础上的社区型的。 

  三、未来新农村建设的战略 

  1、要在战略上调整乡村规划。要改变以往《中华人民共和国城乡规划法》中将乡村规划建立在人口不减少的逻辑基点之上的逻辑关系。改变后的《中华人民共和国城乡规划法》要适应城市化进程中乡村人口不断减少的必然趋势。要按照城市化进程后乡村人口的减少程度(大约只及目前的20%)目标,将乡村按照所在地自然条件、地理位置、农业工人生产生活的空间半径,对不同的乡村确定季度性居住区、生态农业区、旅游区等不同发展目标,并按照这一目标制定和组织实施各个城市的城乡的总体规划。 

  2、实行全新的农村土地制度。即将“人去楼空”的农村土地收归国有,由政府去统一实施规划、管理、利用招租。在建国后的很长一段时间里,我们还是农业社会,农业经济比重大,农业人口比重大。随着经济的不断发展,工业经济早已占据较大比重和重要地位。但农村人口比重一直占据较大份额,直到2013年才下降到50%一下。而总体规模仍然比较大。但在局部地区已经是较小的份额了。比如在《文章》中所描述的地区。当一个成规模的地区农村人口比重下降到20%以下时,一直以来所施行的农村土地集体所有制的客观依据就不存在了。就必然要实行农村土地国有制。 

  3、为促进城市化进程、推进农村土地集约化经营和鼓励、辅助农民进城变为市民,应施行以土地置换市民身份的政策。即在不改变土地使用性质的前提下,对进城务工并愿意转为市民身份的农民工,将其原有农村对应份额的土地划归国有,由国家(政府)统一管理利用(农用),而以对应的市场价格给予转化为市民的人以进程补助。从法理上和以德治国的角度讲,这不仅是应该的,而且是必须对。从建立城市化进程的良性社会机制上讲,这有利于城市化进程和农村土地集约化经营。因为在不实行这种政策的现有情况下,进城务工的农民是以个人的身份,分散式的将自己的土地承租出去,相当于农民自己选择了自己资助自己的进城方式。这样比较起来,就存在两个问题。第一个问题是,在个人和国家利益没有发生变化的情况下,一个结果是农民工还是农民工,农民工不能成为城市化进程所要求的市民。另一个结果是,在国家没有额外支出的情况下,农民工变成是城市化进程所要求的市民。前一种结果是一种扭曲的社会关系,后一个结果是社会进步。第二个问题是,不论哪一种政策,国家并没有增加一分钱支出,但在两种不同的情况下,国家的作为是不同的。国家不参与是一种消极的作为,而参与了则是积极的作为,积极的作为有利于促进城市化进程和农村土地集约经营。 

  4、将土地置换市民身份与宏观调控总供求关系及农业补贴政策相结合,在农村土地逐步国有的基础上改农业补贴为实行土地(耕地)零租金承包种植政策。近年来,有两项政策在解决“三农”问题上发挥了重要的作用。一个是土地流转机制的建立和普及,为农村土地集约化经营和转变农业发展方式发挥了重要的作用。一个是在取消农业税基础上实行农业补贴政策(这里指粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴四项)对改善农民生产条件和促进农业发展发挥了重要的作用。但是,这种政策缺乏相互整合性,没有最大限度地发挥政策的集约化功能。在实行土地流转机制和实行农业补贴政策双重作用下,虽然农民获得了补贴,但在流转机制下实行规模种植的农民却要缴纳土地租金。对于承租的耕地来讲,两者的比例关系大约是13(亩均四项补贴与平均亩地租的比值)。就是说,如果取消农业补贴后实行零租金承包政策,不但支持了农民工转变为市民,而且对农民的补助增加了两倍。这样,虽然政府的财政支出也要相应地增加两倍,但只是暂时的,从长远看,政府的支出是节省的。因为随着城市化水平的不断提高,经过短暂的(大约10年)农民进城高峰后,人数将逐渐减少,直至趋近为零。留在农村的农民(将来为农业工人)的获益,进而农业的获益将是长远的。因为不再需要支出地租。除此之外,还将增加全社会的有效供给,促进消费,对整个国民经济起到四两拨千斤的作用。所以,是一举两得的举措。 

  5、因为农民工是跨省区流动,是全国性流动,所以,对进城落户的农民要建立全国统一补贴体系。对进城落户的农业实行中央、省、市三级财政补贴。不论是来自哪个省市的农民,都有落户的当地省、市统计、申报、补贴。 

  6为增加对土地的投入和保护性开发利用土地资源,要建立农村耕地复垧激励机制。所谓土地复墒,就是恢复土地的墒情,提高土地的有机质含量,提高土地的质量,提高土地的肥沃程度。从1978年后逐步实行的农村土地联产承包责任制到现在,由于土地实行阶段性的承包制(含流转机制),农民对土地实行近乎掠夺性的利用,不仅水土流失无人管,就是对土地本身也是只用化肥而不再用建国以来一直采用的自然肥料,土地质量大幅度下降。所以,对于人均占有体地资源水平较低的中国,随着城市化进程的不断加快、城市化水平和农村土地集约化经营水平的不断提高,恢复和提高土地质量、防止水土流失具有重要的战略意义。对此,要以县为单位,由农业部门组织,农业技术部门参与,定期对不同承租户的耕地进行土壤化验和分析,依据土壤质量等级确定支持力度。对土壤质量逐年提高的租户,给予一定奖励,对土壤质量严重下降的,取消承租资格。 

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