杨海波:对纪检监察工作改革的一些具体想法和建议

作者:杨海波  时间:2015-01-29

  党中央和中央纪委关于“两个责任”的划分和“三转”要求,是基于对新时期纪检监察工作规律深刻认识基础上对纪检监察工作改革大方向的正确把握和指引,对地方和基层纪检监察工作的改革具有重要的指导意义。但是,在这一大方向下,一些具体机制、体制如何改革,一些具体工作如何去做,还需要进一步深入的探索和实践。本文旨在对一些具体问题通过逐个分析,去力求得到一些深入一步的认识。

  一、党风廉政建设的深刻内涵问题

  “两个责任”的划分在大框架上已经清晰了,但具体落实上,因为对党风廉政建设深刻内涵的把握与实践要求还有距离,直接影响了“两个责任”的落实效果,特别是主体责任落实的方式和落实深度。

  党风廉政建设,具体包括党风、政风和行风建设。而什么是党风、政风和行风?党风、政风和行风,就是党务工作、政务工作和行业工作中所表现出来的风气。党风、政风和行风是内容,而党务工作、政务工作和行业工作是形式,是载体。因为内容和形式、内容和载体是统一体,是不可分割的。所以,党风廉政建设不是游离于党务工作、政务工作和行业工作之外的,不能是在党务工作、政务工作和行业工作之外去独立地设置一套制度和体系,从外面规范和约束党务工作、政务工作和行业工作,而应该是在党务工作、政务工作和行业工作本身中去完善党务工作、政务工作和行业工作的体制、机制。通过这种体制机制的内在力量,使党务、政务和行业工作中内在地、自发地散发出纯洁、公正、高尚、仁爱的风气。

  在以往的工作中,我们做的恰恰相反。都是在党务工作、政务工作和行业工作之外,去追求建立一套独立的党风廉政建设制度体系,用这个独立的制度体系去规范和约束党务工作、政务工作和行业工作。这是为什么过去纪检监察工作大包大揽的根本原因。现在,“两个责任”的划分已经清晰了,但如果对党风廉政建设的深刻内涵把握不清,仍然延续过去的思维,仍然将党风、政风和行风工作同党务工作、政务工作和行业工作分割开来,仍然以外在的独立的制度体系去规范和约束党务工作、政务工作和行业工作,则过去在纪检监察系统所发生问题(责任不清,两层皮、效果不好)就会在今后的党委系统再次出现。现在,在中央和国家部委以及出现一个现象,就是当中央纪委将原来驻在各部委的纪检监察系统上收后,这些部委又建立起自己系统的纪检监察系统(现在我是一些部门也有这样的想法和打算)。这就是将过去的大系统中的错误的体制和机制复制到党委系统内部的全面表现。

  所以,如果以往的思路不变,以往的哲学逻辑关系不变(用一个矛盾去解决另一方面矛盾,而不是在矛盾内部解决),则各级党委的主体责任就不可能得到落实,就会在党委系统内部出现用“小纪检”代替原来的“大纪检”的局面,党委的主体责任仍然不能得到落实。

  所以,今后工作的重点应当是把重心转移到建立和完善党务、政务和行业工作的科学的体制机制中去,这样,才能把党务、政务和行业工作与党的路线方针政策直接对接起来,不走样地贯彻执行党的路线方针政策,而不是一方面党的路线方针政策贯彻不好,另一方面外在的约束又乏力的两难局面。

  二、制度问题

  在地方和部门一级,应以执行党中央和中央纪委的制度为主,而不是以制定自己的制度为主。以往的实践证明,制度越多、越乱,越容易降低纪委的行政效率。效果也不好。在实际工作中,对问题的查处,也不是依据地方或部门的制度,而是依据中央和中央纪委的制度。在地方和部门一级,自己的制度越多,也越容易妨碍党纪国法和中央、中央纪委制度的执行(详细关系在《歧途的制度建设严重地阻碍了现代化的政权建设与反腐败斗争》中论述)。

  诸如层层签订党风廉政建设责任状等问题,也是如此。实际上,责任状中所规定的责任都是党纪政纪中规定的。签订不签订责任状,这个责任都是相关领导的。不签订,也必须落实党纪政纪所规定的责任。而签订了,反倒是降低了党纪政纪的权威,甚至给人一种错觉:是不是不签就不承担这个责任了。

  各种承诺书也是如此。如不干预工程建设领域的承诺书、如不经商办企业或参与经商办企业的承诺书等等,这些有法律条文明确禁止的行为,有法律的权威在那里,是不需要用承诺书来约束的。承诺不承诺,责任都是一样的。不需要承诺而去组织承诺,就会降低行政效率,浪费人力物力,成为形象工程。而没有法律条文但应当禁止的行为,才可适用承诺书约束。如不操办“学子宴”承诺书。这两年,不操办“学子宴”承诺书及相关的惩治措施,对禁止“学子宴”起到了很好的作用。

  三、关于考核工作中的一票否决问题

  一票否决制度已经实行很多年了。但从实践效果看,对是否继续实行一票否决制度及如何实行一票否决制度,应有一个新的认识。

  过去的一票否决制度,是指一个单位出现党风廉政建设问题时,对这个单位一年的工作考核、整体评价被全部否定,什么先进都得不到了,单位干部职工的年度目标奖也受到影响。实际上,这种制度的正面效果不大,而负面效果却不小。正面效果,就是要求所有干部职工都要遵守党纪国法和党纪政纪要求。但在现有的政治体制下,领导班子成员中副职对正职的约束、下级对上级的约束是很乏力的,甚至不存在。所以,要求副职承担正职的责任、下级承担上级的责任是过去苛刻的。从反面讲,如果实行一票否决制度,一旦一个单位出事后,大家为了不被一票否决而使自身利益受损,就会不自觉地、集团式地抵制上级的调查或纪检部门的调查。这样分析,不是说提高人们的党纪国法意识不重要。但毕竟是客观决定主管,体制机制具有更大的作用。

  这就是说,一票否决制度不应对应单位的所有人,谁有问题谁承担责任。但对有问题的人查实后会受到应有的党纪政纪处分、甚至是法律的制裁,也不需要一票否决制度。

  所以,一票否决制度应当废止。

  此外,还有对纪检干部的考核问题。以往,大家都发现了,纪检干部越认真,工作越有成效,丢票就越多。当然纪检干部不能因为怕丢选票而置自己的职责和使命于不顾。但是,为什么不可以改变或改革对纪检监察干部的考核方法呢?正确的方法应该是,不在纪检监察干部的检查对象中考核纪检监察干部。即不在纪检监察干部的所在驻在部门考核纪检监察干部,而是应在纪检监察系统内部考核干部。

  四、监督责任问题

  与其他党政机关安排部署工作行文必须是系统内上级对下级不同,纪委的监督对象不仅是同级党委,更分包括下级党委。所以,在“三转”的新形势下,凡是市纪委要求下级党委承担主体责任的事,除重大事项需由市委转发文件外,均以市纪委对下级党委直接行文更适宜。这样,权威性更大,效力更大。而如果像以往那样,经下级纪委传达,则效果大打折扣。

  关于教育工作,从实践上看,反面的警示教育以党委组织、纪委配合为好,正面的党的路线方针政策教育、党纪政纪和国法教育则应完全应由党委组织。

  五、改革后的纪检监察体制问题

  对于在纪委管理体制上收的改革中,部门驻在纪委(组)管理体制如何改革的问题。以往实践证明,市级纪委对部门的监督,以驻在的形式运行局限性很大。主要表现是人员分散,监督能力和办案能力十分有限。通过改革实行垂直管理后,应实行驻在与分片相结合以分片为主的模式。就是每年规定一定比例时间分散在驻在部门,主要任务是了解情况、听取群众意见、收集线索。其他时间以片为单位集中在一起实行系统管理,集中力量查办案件。在这管理方式,应不分部门或单位大小。现在有一种意见(在全国也存在这种模式),就是对小单位实行分片管理,而对大单位实行驻在式管理。这种方式不妥。因为大单位任务量更大,调研、检查、办案更需要人手。所以,实行驻在与分片相结合以分片为主的模式,适宜于所有单位。

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