杨海波:“十三五”时期的三大基础战略

作者:杨海波  时间:2015-07-10

应赋予重大公共基础设施建设、城市化建设

和城市化进程中的农村建设新内涵,将具有与新时代要求

相适应的重大项目投资继续作为“十三五”时期

保持和推动经济社会健康发展的重要引擎

     随着国家经济发展进入新常态,原有的对保持和推动经济持续快速健康发展具有重要意义的基础设施建设投资、城市化发展等工作,进入了新时期、新阶段,赋予了新特征、新使命,提出了新任务、新要求。适应这些历史性新变化、新要求,赋予这些工作新内涵、新形式,是当前和今后一个时期,特别是“十三五”的重要任务。    

  一、应继续加大基础设施投入,建立和实施生态国家战略 

  改革开放以来,伴随着经济高速发展,我国的基础设施建设获得长足发展。但应看到,成绩还是阶段性的,未来仍然任重道远。 

  第一个方面,要继续加速高等级铁路和公路建设高铁和高等级公路里程、覆盖还没有达到经济社会发展要求,远没有实现高水平的应通必通和广覆盖。铁路建设,特别是高速铁路建设还处在初、中期阶段。随着经济发展和社会要求的不断提高,高铁建设无论是在规模上还是内涵上都有广阔的发展空间。从规模上看,包括已有线路的扩容和新线路的开通,以及“一带一路”战略中的国际干线的开通、扩容和支线的拓展。从内涵上看,近期(十年左右的时间)主要包括现有技术框架下的升级和完善。仅从规模和配套上看,即需要约10万亿的投资(其中应拟建高铁1.5万公里,直接投资约2万亿元)。 

  这里面要澄清一个问题。即有人提出高铁不能盲目建设,不能以“一带一路”、推进京津冀一体化为依据,而应以市场需求为依据。不能盲目建设是对的。但不能以“一带一路”、推进京津冀一体化为依据,而应以市场需求为依据的逻辑则是错误的。第一,一带一路”和推进京津冀一体化等战略与市场需求是统一的,不是矛盾的。因为市场是需要开拓的。一带一路”、推进京津冀一体化等战略是能够创造和带来巨大市场需求的。第二,铁路是集经济效益和社会效益于一体的。不能用经济效益账主导甚至否定社会效益账。不能因为发达地区经济效益高、不发达地区经济效益低,就不在不发达地区建高铁。除了战略要求外,人民群众的公益性需求也必须考虑到。不能因为经济效益的原因而制造二等公民。    

  第二个方面是,基础设施的投资和建设,在概念上和战略上要升级因为概念和战略范畴的局限,以往的公共基础设施及建设绝大部分分布在城市,城乡结构严重失衡。随着城市化进程的不断向前推进,与人们生活、学习息息相关的基础设施日益完善和高度发展体现在城市这是规律。但在生产上,农业基础设施的完善却不容忽视,农业基础设施投资与建设长期滞后将成为未来制约农业发展的关键因素,也是“十三五”应重点加强的工作。一是防止水土流失工程。由于一直以来缺乏防止水土流失设施,建国以来流失掉的土壤超过100亿立方米,按30厘米厚的耕作层计算,相当于流失掉5000万亩耕地。防治水土流失必须成为“十三五”的重点工程项目。这既是保护耕地的千年大计,也是现阶段解决服务生产的重大投资项目在城乡间战略失衡和当前稳增长的重要措施。此项目总投资在12万亿以上,“十三五”可安排6万亿。二是耕地复墒工程。在计划经济体制时期,农村的牲畜牛马较多,人畜粪肥较多,也都用在耕地上了。耕地的墒情保养较好。改革开放后,随着经济的快速发展,追求效率成为主要目标,效益的重要性长期得不到重视。特别是耕牛骡马被现代化的机械取代,人畜粪肥已不再用于耕地。另一方面,在城市化进程中,城市人口越来越多,而城市包含粪便在内的下水却苦于无处处理。两方面的需和求是一个很大的量。对接好这一需求,不仅对于保护农业生产、改善土壤质量、保护城乡环境、促进生态建设具有重要的战略意义,对于调结构、转方式、稳发展、促就业(总投资在3万元以上)也具有十分重要的意义。所以,“十三五”时期,应做好规划、安排和实施工作。    

  二、按照人口分布的深层次规律推进城市化建设,促进经济社会健康发展    

  世界城市化进程的先进经验表明,城市的分布梯度(大中小城市的分布结构)和人口的分布梯度(人口在中小城市的分布结构)有其深刻的经济学规律。人追求自身价值最大化规律,劳动力价值与价格在城市化进程中获取最大化的规律。资本的流动是为了追求利润率最大化,大家都追求最大化,就形成了平均利润率。人也是这样,追求劳动力价格的最大化,大家都追求自身价格的追大化,就形成了平均价格。而这只能通过人在大中小不同城市间自由流动、大中小城市依资本自由流动而自然发展才能实现。这就形成了大中小城市之间的人口比例、城市数量比例的合理梯度。如果没有这个合理的分配梯度,在大中小城市之间,劳动力价格就会出现分裂,进而导致劳动力价值的分离、社会价值的分离。 

  比如现在人为限制大城市的发展规模和数量,进而限制人口向大中型城市按规律集聚,就导致了严重的劳动力价格分裂和劳动价值的分离。其集中表现是,从事经济商业活动的人,付出同样的劳动在大城市会得到超高回报,而在中小城市则只会得到较小回报。就是说,名义工资差距悬殊。但因为经济学的固有规律,同样强度和数量的劳动在大城市获得较大回报必然导致大城市地产、房产价格奇高,从而使在大城市和中小城市付出同样强度和数量的劳动,可以大致获得实际相同的工资(名义工资的实际购买力)。然而,由于大城市的数量和大城市的规模受到人为的限制,使得大城市和中小城市之间付出同样强度和数量的劳动的报酬,在本来就悬殊的情况更加悬殊,并使得按购买力计算的实际工资水平也悬殊起来。这就导致了更加不合理和更加普遍的结果。一是在公务员队伍,工资执行的是全国统一标准。但是一个工龄在20年左右的公务员,在三线城市的公务员一个月工资可以买1—1.5平方米的楼,而在北上广深则买不到0.1平方米的楼。二是人数更多的事业单位同样如此。三是普通的数量更加庞大的企业普通员工、城市普通行业的服务人员,名义工资虽然大城市比中小城市高一些,在2倍左右,但实际工资大城市要比中小城市少很多。这又会导致另一个层次的不良后果。即在同样的大城市,付出同样强度和数量的劳动,从事经济活动的企业家、高级职员就可以获得高收入、超高收入,而公务员、事业单位技术工作者则相对低收入,必然使公务员和事业单位工作者觊觎不合理的收入,从而在最根本的原因上形成腐败的温床。 

  发达资本主义国家经历了绝对自由资本主义时期。资本的自由流动和人口的自由流动,自然地形成了大中小城市之间的人口比例、城市数量比例的合理梯度。其特征,一是世界级城市(国内对应的是北上广深)的市中心常住人口(不含郊区和卫星城市人口)占国家总人口的比重都达到了较高的水平。如美国、德国、英国、法国、意大利、巴西、墨西哥、日本等人口在5000万以上的国家中,除了法国外都超过了13%的较高水平。其中,英国和墨西哥均超过了23%的高水平,人口较多的美国也达到了13.8%的高水平。二是一个国家中最大城市的市中心常住人口占国家总人口的比重也达到较高的水平。在美国、德国、英国、法国、意大利、巴西、墨西哥、日本等人口在5000万以上的国家中,除巴西因为是新建的城市(巴西利亚)比重只有1.22%外都很高,纽约达到了2.7%的水平,而墨西哥城达到17.9%、伦敦达到13%、东京达到10.5%的极高水平。三是在人口较少的市场经济发达国家中,第一大城市人口并未受到上述比重的影响,也都达到了较大的规模,与之相适应的是该城市人口占国家总人口的比重都达到了非常高的水平。如瑞典的斯德哥尔摩达到了8.6%、比利时的布鲁塞尔达到了10.3%,国土面积庞大而人口只有3349万的加拿大更是达到了16.7%的特高水平(这些都说明,那些认为城市越大副作用越多的论点是站不住脚的。城市发展内在规律决定了城市的发展具有极强大的内在凝聚力和生命力)。 

  而在中国,长期的计划体制限制了大中型城市按照人口分布的梯度规律进行发展,改革开放后也仍然沿袭计划体制的思维和惯性逻辑限制大中型城市按照人口分布的梯度规律进行发展。“十三五”时期,必须深刻把握和运用好人口分布的梯度规律,确立和实施科学的现代化的人口分布战略和大中小城市协调发展战略。切实增强目标性、集约性、长期性,有效克服盲目性、粗放性、短期性。首先按照GaWC组织的国际标准和“一带一路”长远战略要求,并参照美国的现有水平和我国的发展潜力及速度,将国内的世界级特大城市数量目标确定为5——7个,世界级一线强城市数量目标确定为20个,世界级三线以上的城市数量目标确定为130各左右。其次是建立支持目标的国家城市发展战略。一是要通过加速垄断行业改革和金融体制改革,促进资本进一步自由流动。二是要加速户籍、土地、就业、就医、就学等统筹改革,为全国人口更加充分、自由流动创造条件,释放潜能。三是要建立中央、省、市、县四级政府联动的财政保证体系。要建立专项基金用于城市扩容;建立农民工保障性住房、城镇职工医疗保险、农转非直接补贴等专项基金,支持农民工向市民转化。四是各个城市要依据国家宏观战略目标制定城市总体规划为城市未来发展创造预留空间而不至于像以往那样被动应付,被动扩容。要掌握城市规划发展的主动权。五是要像经济的宏观调控那样,建立城市化进程及城市分布、发展的宏观调控体系。充分发挥重大基础设施建设、产业项目建设、高新技术项目建设、高等院校及三甲医院建设等大型项目的重要杠杆作用,调控城市资源布局,促进大中小城市协调发展,多元发展,特色发展。六是要将城市化进程的科学布局同转变发展方式,提高产业层级,科学规划城市群工作结合起来,实现经济社会和城乡的统筹发展。七是弘扬先进文化。提高城市规划与建设、城市管理与生活、旅游生态等文化的现代化水平,避免将继承传统文化与搞封建迷信混为一谈。     

  三、要把新农村建设提升到与推进城市化进程相并列的高度,并根据城市化、工业化和信息化社会的特点实施新农村规划和建设       

    2014年6月13日人民网刊载题为《城镇化发展人口向城镇转移  部分村落人去楼空》(以下简称《文章》)的文章文章通过对湖北、安徽、云南等地调研,描述了在城市化进程中“农村人口不断向城市和交通便利的城镇转移,一些曾经热闹的村落人去楼空,甚至名存实亡”。全国近10年来“每天有近百个村庄消亡”、村民感慨“要是人都走了,村子就死了”的“惨象”。同时,文章发出“这些空心村何去何从?如何处置闲置荒废的土地和房产资源?”的呼唤。 

  《文章》反映了两个方面的问题。一个是城市化进程的必然结果——农村人口越来越少。其实这是好事,这是城市化水平提高的结果,是全国人民生产和生活水平提高的反映,是我们几代人追求的梦想,也是改革开放前我们不敢想的梦想。但这却是早在150年前的1850年英国就已经达到的城市化水平。所以,我们不能叶公好龙,更不能没有准备,在城市化真正来临时出现恐慌,措手不及。另一个是伴随着人口不断向城市集聚,农村如何建设、农业如何发展的问题。 

    对于第一个问题,即如何推进中国的城市化问题,人们越来越重视,理论研究成果越来越多,政府决策也在不断地向系统性方向推进。但对于第二个问题,虽然近年来媒体频有呼吁,但并没有引起全社会的应有重视,理论研究和政府决策也相对滞后 

   在步入城市化、工业化和信息化初中期的今天,制定与城市化、工业化和信息化社会特征相适应的新农村发展规划,应是“十三五”规划必须高度重视并纳入其中的重点内容。 

    从适应城市化、工业化和信息化社会特征角度而言,一是要必须适应“人去楼空”的新现象。是大势所趋,更是社会进步。二是要充分认识“人去楼空”的客观形势。知道“人去楼空”的进度,把握“人去楼空”的趋势,了解“人去楼空”将要发展到的程度。三是要解决“人去楼空”的农村和农业发展问题。既要将“人去楼空”的农村大自然建设同生态国家战略实施紧密结合起来,又要增强对农村土地和资源的高效管理。 

  首先,要在战略上调整乡村规划一是要改变以往《中华人民共和国城乡规划法》将乡村规划建立在忽视人口不断减少基点之上的逻辑关系。二是在政策上要按照城市化进程后乡村人口的减少程度(大约只及目前的20%)目标将乡村按照所在地自然条件、地理位置、农业工人生产生活的空间半径,对不同的乡村确定季度性居住区、生态农业区、旅游文化区等不同发展目标,并按照这一目标制定和组织实施各个城市的城乡总体规划。 

  其次,实行全新的农村土地制度将“人去楼空”的农村土地收归国有,由政府去统一实施规划、管理、利用招租。在建国后的很长一段时间里,我们还是农业社会,农业经济比重大,农业人口比重大。随着经济的不断发展,工业经济早已占据较大比重和重要地位。但农村人口比重一直占据较大份额,直到2013年才下降到50%以下。而总体规模仍然比较大。但在局部地区已经是较小的份额了。比如在《文章》中所描述的地区。当一个成规模的地区农村人口比重下降到20%以下时,一直以来所施行的农村土地集体所有制的客观依据就不存在了。就必然要实行农村土地国有制。 

  再次,为促进城市化进程、推进农村土地集约化经营和鼓励、辅助农民进城变为市民,应施行以土地置换市民身份政策即在不改变土地使用性质的前提下,对进城务工并愿意转为市民身份的农民工,将其原有农村对应份额的土地划归国有,由国家(政府)统一管理利用(农用),而以对应的市场价格给予转化为市民的人以进补助。从法理上和以德治国的角度讲,这不仅是应该的,而且是必须对。从建立城市化进程的良性社会机制上讲,这有利于城市化进程和农村土地集约化经营。因为在不实行这种政策的现有情况下,进城务工的农民是以个人的身份,分散式的将自己的土地承租出去,相当于农民自己选择了自己资助自己的进城方式。这样比较起来,就存在两个问题。第一个问题是,在个人和国家利益没有发生变化的情况下,一个结果是农民工还是农民工,农民工不能成为城市化进程所要求的市民。城市化进程显得混乱,城市的社会管理也不能理顺。另一个结果是,在国家没有增加支出的情况下,农民工变成是城市化进程所要求的市民。前一种结果是一种扭曲的社会关系,后一个结果是社会进步。第二个问题是,不论哪一种政策,国家并没有增加一分钱支出,但在两种不同的情况下,国家的作为是不同的。国家不参与是一种消极的作为,而参与了则是积极的作为,积极的作为有利于促进城市化进程和农村土地集约经营。 

  第四,将土地置换市民身份与宏观调控总供求关系及农业补贴政策相结合,在农村土地逐步国有的基础上改农业补贴为实行土地(耕地)零租金承包种植政策近年来,有两项政策在解决“三农”问题上发挥了重要的作用。一个是土地流转机制的建立和普及,为农村土地集约化经营和转变农业发展方式发挥了重要的作用。一个是在取消农业税基础上实行农业补贴政策(这里指粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴四项)对改善农民生产条件和促进农业发展发挥了重要的作用。但是,这种政策缺乏相互整合性,没有最大限度地发挥政策的集约化功能。在实行土地流转机制和实行农业补贴政策双重作用下,虽然农民获得了补贴,但在流转机制下实行规模种植的农民却要缴纳土地租金。对于承租的耕地来讲,两者的比例关系大约是1:3(亩均四项补贴与平均亩地租的比值)。就是说,如果取消农业补贴后实行零租金承包政策,不但有益于农村土地集约化经营,而且对农民的补助增加了两倍。这样,虽然政府的财政支出也要相应地增加两倍(表现为一方面对进城农民工补贴,另一方面土地没有国家财政收入),但只是暂时的。因为随着城市化水平的不断提高,经过短暂的(大约10年)农民进城高峰后,人数将逐渐减少,直至趋近为零。留在农村的农民(将来为农业工人)的获益,进而农业的获益将是长远的。因为不再需要支出地租。除此之外,还将增加全社会的有效供给,促进消费,对整个国民经济起到四两拨千斤的作用。所以,是一举两得的举措。 

   第五,因为农民工是跨省区流动,是全国性流动,所以,对进城落户的农民要建立全国统一补贴体系对进城落户的农业实行中央、省、市三级财政补贴。不论是来自哪个省市的农民,都落户的当地省、市统计、申报、补贴。 

  第六,为增加对土地的投入和保护性开发利用土地资源,要建立农村耕地复垧激励机制所谓土地复墒,就是恢复土地的墒情,提高土地的有机质含量,提高土地的质量,提高土地的肥沃程度。从1978年后逐步实行的农村土地联产承包责任制到现在,由于土地实行周期性的承包制(转机制也以之为前提),农民对土地实行近乎掠夺性的利用,不仅水土流失无人管,就是对土地本身也是只用化肥而不再用建国以来一直采用的自然肥料,土地质量大幅度下降。所以,要采取有效措施加以遏制。一是要取消农村土地承包周期制,改由土地流转机制代替,以变短期行为为长期行为,变对土地不负责任为自觉保护和涵养土地。二是由国家组织,以县为单位,农业部门组织,农业技术部门参与,定期对不同承租户的耕地进行土壤化验和分析,依据土壤质量等级确定支持力度。对土壤质量逐年提高的租户,给予一定奖励,对土壤质量严重下降的,取消承租资格。     

      注: 

  【1】杨海波,人口分布的深层次规律及其对我国城市化战略的重要指导意义》。中国改革论坛网,2014828日。 

  2杨海波:要重新认识城市化进程中农村建设的新形势、新任务、新要求》。中国改革论坛网,20141027日。 

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