新型城镇化:权力驱动还是权利主导

作者:于建嵘  时间:2014-04-18

  城市化在发展中国家走向现代化的过程中是个举足轻重的问题。改革开放尤其是1990年代以来,我国城镇化取得了一定的成就②,同时也存在一些问题。检视这些年来我国城镇化的成就和问题,是十分有意义的。

  如果以城市化的动力为标准,我们可以将城市化分为两种:一种是在保障公民权利的前提下由市场驱动的城市化,可以简称为权利主导型城镇化,它以人力、资本等要素的自由流动和公平交易为基本特征,是在确定产权基础上个人自愿合作的城市化;另一种是政府权力驱动和支配的城市化,可以简称为权力驱动型城市化,它伴随着大量资源浪费和政策失当,中国以往的城镇化很大程度上属于后者。

  城镇化与经济发展的关系问题

  我们首先应思考城镇化与经济发展的关系问题,即,城镇化是经济发展的结果还是经济发展的手段?笼统地说,二者是互为因果的关系。人类历史上重要的城市化阶段与三次科技革命、政治发展相伴随。全世界的城市化历程可以分为兴起阶段(1760年至1851年)、加速发展阶段(1851年至1950年)和基本实现城市化阶段(1950年至1990年)等三个阶段;大多数国家的城市化呈现出“S曲线”运动轨迹,具有阶段性的规律,造成这种阶段性的一个最重要原因是“城市文明普及率加速定律”。[1]总体来看,世界城市化的普遍趋势是农民为了获得更高收入而向城市的主动转移,城市化是经济、政治、科技与文化共同发展的结果,而非政府为了发展经济而推行的一种战略或手段。与其说城市化是经济发展的原因,不如说是经济发展的结果。

  近十几年来,政府大力推进城镇化,数千万农民失去土地被动地成为市民,城镇化对许多农民而言是一种被动城镇化。政府是当前城镇化的最大推手,政府将城镇化以及相伴随的工业化视为拉动内需、刺激经济持续增长的手段。一些地方政府盲目追求较高的城市化比例,一些地方热衷于造新城运动,高估了城市化对经济发展的促进作用和农民转变为市民所带来的经济效应。我们不应盲目追求城市化率,因为农民变为市民之后其收入和消费水平未必会增加,城市化水平未必与人民生活质量成正比关系。日本、意大利等一些发达国家的城市化率不到70%,而利比亚、古巴、巴西等发展中国家的城市化率在75%以上。早有学者通过对日本各地区的城市化过程的研究,指出各地区城市化水平与人均GDP无正相关关系。[2]

  地方政府在推行城镇化时,对农业现代化的重视程度远不如工业化和城镇化。③许多地方通过城镇化、工业化来推动经济发展,把工业视为经济发展的主要动力,但忽视了服务业在现代经济和城市化过程中的应有地位,未将服务业置于与工业同等重要的位置。在发达国家中,服务业的比重早已超过工业,服务业在解决就业上的贡献也远大于工业。当前中国服务业比重较低,工业大多缺乏自主知识产权和核心技术,不少企业高能耗、高污染,我国生态环境和资源能源已难以支撑这种依靠高能耗、廉价劳动力和低环境保护的发展模式。国内许多发达地区的工业尚且面临生存困境,小城镇更难以肩负经济结构升级和转型的重任。政府主导的大规模城镇化,恐怕将使落后产业获得不该有的喘气之机并加重环境污染。

  总之,地方政府很大程度上将城镇化当作经济发展的一种手段,未走出片面追求GDP高增长的套路,高估城镇化的经济和社会效应。我们应该认识到政府驱动型城镇化可能带来负面效应,这种城镇化可能在短期内能促进经济增长,但长期来看却可能增加中国经济运行的风险。在经济结构和产业结构亟需转型升级的当下,各地政府盲目追求城镇化的速度和规模可能会产生重复建设和保护落后产能的客观效果,贻误产业结构转型和升级的良机。城镇化过程中,我们本应尊重农民的意愿和自主性。农民过上更好生活也不止城镇化一条道路,如果农业收入大幅提高,农民享有和市民同等的社会福利,那么很多农民会愿意留在农村。违背农民的主观意志而将城镇化强加于他们身上,在不进行相关制度改革的前提下强调城镇化,可能加剧社会矛盾,对社会稳定造成不利影响。

  城镇化过程中的土地问题

  我国现行的土地制度存在重大缺陷。农民对土地的产权非常模糊,农地归集体所有这一制度使得农民难以对农地行使合法权利。法律对土地转让权的界定不利于农民,政府垄断了土地征用权和城镇土地市场,政府征用土地时常常绕开“为了公共利益才可征地”这一限制性规定。[3]当前的土地及其相关制度饱受诟病,各界一直期待着土地制度的重大革新。诚如李总理所言,“如何规范运作,确保农民的合法权益,避免出现农民‘被动上楼’、耕地‘占优补劣’等现象,需要在实践中切实把握好。还有征地制度改革,怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策等问题,不少地方都有些实践。如何总结经验、更好顺利推进,也需要认真研究。”“推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程。这其中,最重要的是土地资源的集约利用、高效配置,一定要坚持集约发展、有序发展,根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模,完善城镇建设用地标准,强化人均建设用地指标控制,挖掘存量用地潜力。”[4]城镇化离不开土地,但是我们应该合理利用土地,尽最大可能保护耕地,不损害农民的利益。在现实中,中国的征地制度是“权力的租金替代权利租金”,实际效果通常是“两不经济”,大都市土地供给不足,小地方却因工业化和城镇化滥用土地,农民的权益受损。[5]因此,我们应该制定更有效的法律和政策约束地方政府的征地行为,不给地方政府留下太多的不法“操作”空间。

  城镇化会加快土地的流转,但我们不能为了农地流转而开展运动式的城镇化。遗憾的是,在城镇化的实际过程中,许多地方政府采取压榨农民权益的方式攫取巨额卖地收入,不少地方政府打着“公共利益”之名侵犯农民的土地和房屋,官商勾结、暴力征地与拆迁屡见不鲜,已经成为当前我国社会不稳定因素的重要来源。农民权益受损是我国城镇化进程中的突出问题,“在城乡二元生化结构和农民土地产权不明确的背景下所发生的中国城市化,是以牺牲农民利益为代价并靠行政权力强制推行的”[6]。城镇化过程中存在严重的强行圈地现象,充斥着政府权力对农民合法权利的侵犯,激化了社会矛盾。有调查显示,超过66%的农村群体性事件、73%的进京上访农民与土地纠纷有关,“农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点,是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。由于土地问题往往涉及巨额经济利益,因此,也就决定了土地争议更具对抗性和持久性”[7]。我们要警惕地方政府和官员在新型城镇化战略的名义下,为了财政收入和个人私利的目的而肆意掠夺农民的合法权益。

  为了防止新型城镇化战略在实践中蜕变为对农民的新一轮掠夺,政府应首先确认农民对土地和房屋等相关财产的合法权益,尤其是明确规定土地的所有权、使用权、产权行使方式和转让程序。政府应该确定村集体与农民个人的关系,村民自己的地自主经营、出售、租赁等,应将农民的土地资产变为活资产,使其在流通过程中发现其应有的自然价值,允许农民在国家合理规划的基础上自主开发和经营房地产,这对于抑制城市畸高的房价将会起到重要作用。土地确权不仅会给农村引入巨量资金,还会根本上促进整个社会改革。政府应该从维护农民的权利方面着手,保障农民讨价还价的权利,必须明确农民的农村耕地、山林、建设用地和宅基地使用权或经营权,否则土地流转会成为侵害农民财产的机会。[8]

  农村土地确权需要坚持最大限度保护农民合法权益、依法依规有序登记和遵循“主体平等”等原则进行。[9]现实中有两个问题值得关注:其一,政府不将征地的款项及时足额支付给村集体;其二,村集体不能及时足额将征地补偿款发放给农民。后者比前者更严重,一些村集体的领导人经常将村民应得的征地补偿据为己有。政府应该制定更加合理的补偿标准决定机制,如果农民在土地被征收时无谈判权,强征强拆还会发生。

  城镇化需要综合性的配套制度改革

  已经有许多学者对失地农民进行了调查研究,指出了失地农民被动变为市民之后的诸多问题,农民变为市民之后就业和收入难有实质性改善,大部分失地农民难以实现自我认同的转变、难以融入城市。[10]许多领导干部低估了农民转变为市民的难度,忽视了农民的心理和文化与城市存在明显的差异。农村和农业生活模式、文化不同于城市,农民向市民的转化需要漫长的过程,“一切机构、社会机制和心理机制都必须要改变,人格结构必须重组”[11]。城镇化会导致大量的农民变成市民,被迫的城镇化对失地农民而言将是痛苦的。从农民到市民的变化不是称呼的简单改变。农民的市民化涉及户籍、就业、住房、医疗、养老、教育等全方位的制度变革,需要政府进行一系列配套的公共服务和社会保障等制度改革。如李总理所言,“城镇化是一个复杂的系统工程,会带来经济和社会深刻的变化,需要各项配套改革去推进。在推进过程中,还会遇到并且必须解决各种问题。”[12]我们期待中央早日出台相关配套改革措施,早日让农民享受到与市民同等的公共服务。

  在一系列的配套制度改革中,最为重要的是进行户籍制度改革。当前的城乡二元户籍制度已经严重阻碍了我国社会与经济的发展。户籍制度改革牵一发而动全身,需要中央政府进行顶层设计。“户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构,不能仅限于地方制度的改革,中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规,从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。”[13]

  具体而言,户籍制度改革首先应从改革社会保障制度入手。我国户籍制度的二元化,其实是公共服务、社会保障的二元化。结束了后者,前者便只具有象征意义。真正的户籍制度改革,无论国家层面或地方层面上的户籍制度改革,必然是在一体化公共服务、社会保障体系方面的改革。公共服务、社会保障体系一体化具有两大内涵:一为全覆盖,全体社会成员依照相对公平的标准承担各自义务,亦依照相对公平的标准享受服务与保障;二为通过财富的二次分配实现共同发展,通过向弱势群体的适当倾斜实现共同受益、起点公平,以强化保障功能、保持社会和谐。在旧制度向新模式的转变过程中,应首先淡化城市偏向,使户籍与社会福利逐步脱钩,通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和摩擦,再经过一系列环节过渡到城乡一元的户籍管理制度,而不宜直接废除户籍制度。

  其次,要科学地制定门槛标准,促进人口合理流动。通过户籍制度的改革,以“准入条件”代替“指标控制”,为实现公民居住和迁徙自由提供依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境、社会健康风尚以及他人权利而设立的法定限制。由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大,中国必须走多样化的城镇化道路,发挥比较优势。例如,在东部经济发达地区,要把县(市)所在的城关镇和中心镇作为发展重点,建立城乡一体化的劳动力市场。在西部不发达地区,地广人稀,要保护好生态环境,从集约化的规模效益出发,把有限的资金集中起来优先发展中心城市。

  再次,在有条件的地区,可以取消农业、非农业户口界限,尽快探索建立城乡统一户口登记管理制度。当前,许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效:取消了人为的、行政的户口“审报”制度,以准入条件取代计划管理,实行属地化管理和职业登记,城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上,要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开,按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。加强和完善户口登记制度,把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来,充分运用现代技术,实现静态管理向动态管理的转变。这是以后建立中华人民共和国居民户口的必要条件。我们可以探索“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”的新模式。

  复次,实施户籍与土地制度配套改革,增加改革的整体性。为了让在城市生活和工作的农村劳动力能够共享经济发展成果,同时也为了进一步增强城市经济增长的潜能,就需要把土地和户籍制度进行联动改革。应允许建设用地指标的跨地区再配置,同时,获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。具体来说:全国统一规划中新增的城市建设用地指标,以及农村由于宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标,都可以在地区间重新配置。但在此过程中,土地的再配置要与户籍改革联动,哪里要更多的建设用地指标,就必须相应增加本地新增户籍人口的数量,特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。建立地区间土地利用指标的交易机制是效率和平等兼顾的举措。劳动力要和土地指标一起流动,推动土地和户籍制度的联动改革,让更多的劳动力分享经济集聚的好处。改革地方政府官员绩效的考核体制,对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长的不同权重。[14]

  土地、户籍和社会保障等制度的联动改革既能为中国经济增长注入新的动力,又能够让更多劳动力分享经济集聚的成果,是一条在集聚中走向平衡的发展道路。这样的城镇化之路才能真正做到“以人为本”。

  权力驱动型城镇化的资金问题

  权力驱动型城镇化要求政府支配大量的土地、资金、人才等资源。地方政府在城镇化中的通常做法是政府征收农民的土地、垄断土地一级市场,通过出售土地获得推进城镇化的主要资金:政府大规模投资基础设施建设,鼓励民间资本进行市场化运作,在短期内造出大量的楼房。在地方财政实力总体较弱的情况下,地方政府不免走上严重依赖“土地财政”之路,通过挤用农业资源和掠夺农民来满足城镇化政绩的资金需求。政府主导的城镇化在实践中可能会与国家惠农政策发生冲突,地方政府会通过挪用、侵占本该用于农业发展的资金或其他专项资金的方式来填补城镇化的资金需求。因为发展农业难以取得立竿见影的经济增长效果,在城镇化与发展农业的选择中,一些地方政府可能急功近利地采取牺牲农业的方式来推进城镇化战略。地方政府挪用农业专项资金的报道不胜枚举,一些地方甚至侵占农民的种粮补贴。现行的农业资金管理存在诸多漏洞,给地方政府违规使用农业发展资金留下了空间。新型城镇化战略也将面临资金难题,政府用于改善农民生活的财政投入、政府对基础设施的投资都离不开资金。在将来推行“新型城镇化”战略的过程中,可能发生挪用、压缩农业发展资金的问题,侵蚀惠农政策的效果,损害农村和农民的利益,最终损害国家的整体利益。

  在城镇化过程中,许多地方政府及其工作人员实施了大量不规范行为。这些不当行为严重影响了各级政府的合法性,导致官民关系持续紧张,民众对政府缺乏信任,社会充满戾气,具有极大的潜在危险。乡村强势群体与农村弱势群体之间的利益矛盾是农村的主要矛盾,是农村群体性事件的最根本原因。[15]我们要警惕不满情绪在农村的蔓延,要警惕新一轮城镇化的推广可能进一步激化社会矛盾和引发农民更激烈的反抗。诺思指出,“马克思主义靠证明阶级是结构变革的发动者便取巧地解决了整个问题,但那个论点则根本没有被说明,因为马克思主义完全不考虑白搭车问题并使信念来了个大飞跃,认为人民为了阶级的利益会将他们自己的个人私利置之不顾,甚至自愿承受重大的个人牺牲。”[16]农民基于现实利益的考虑往往使其行为摆脱马克思主义泛道德化的“毫不利己,专门利人”的高尚标签,而更着眼于个人权利的维护。我们不应忽视农民等相关主体的自主性,应切实保障农民的各种权利,唯此,我们的城镇化才能真正惠民,才能有助于推进社会公平与和谐。

  权力驱动型城市化应让位于权利主导型城市化

  综上所述,在以往的城镇化过程中,片面理解了城镇化与经济发展的关系,忽视了土地问题和土地制度改革,也未对户籍、社会保障等相关配套制度改革,甚至通过侵犯农民合法权益的方式获得城镇化的建设资金,这些催生了许多严重的社会问题,影响了社会稳定与社会公平。在公民权利得不到有效保障的前提下,权力驱动型城市化常与被动城市化相联系,而被动的乃至血腥的城镇化往往会催生复杂尖锐的社会冲突。权利主导型城镇化是高质量的、可持续的城市化,它通过立法形式赋予包括农民在内的每个公民以应有权利,通过公正的司法体系保障每个公民的权利不受任何个人或者组织的侵犯。我们不应过分迷信政府对经济的作用,要尽量减少政府作为经济主体直接参与经济活动。“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的;但国家又是人为的经济衰退的根源。”[17]从国外经验来看,日美等国在城市化发展过程中都非常重视维护农民的利益、巩固农业的基础地位,让市场作为城市化的主导力量,政府则扮演提供制度和法律保障的角色。[18]诺思将西方国家成败总结为,“我们可以把政府简单看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织。即我们雇政府建立和实施所有权”,“那些国家的成功是所有权重建的结果。而失败……则是经济组织无效率的结果。”[19]

  在未来的城镇化过程中,政府应该在关注经济发展的同时重视制度创新,提供良好的制度规则,将维护公民的权利和全社会的公共利益作为一切公共政策的出发点,避免堕入全能政府的陷阱。我们必须防范和严惩地方政府侵犯农民合法权益的行为,必须警惕地方政府打着新型城镇化的幌子而一味追求经济增长,而不顾“人的城镇化”、不顾社会治理的改善。

  城镇化将使中国处于现代化进程中的新的节点上。[20]城镇化应该以人为本,应该充分尊重农民的权利和主体性,应该在尊重各方产权的基础上发挥市场的资源配置作用,政府应该是维护包括农民在内的各方主体的利益和权利,提供公平的市场环境和公正的司法裁决。我们应该选择权利主导型城镇化,放弃权力驱动型城镇化。只有权利主导型的城镇化才能支撑经济和社会可持续发展,才能真正实现民族复兴。过去那种权力驱动型城镇化忽视政治体制改革和社会公平,产生诸多社会问题。我们应告别盲目崇拜经济发展的老路子,而将制度建设和权利保障摆在更优先的位置上,否则,后果难以预料。

  注释:

  ①本文曾在清华大学和河南大学联合在开封举办的第三届城市化论坛上宣读,感谢与会的专家和官员提出的意见。中国政法大学郑旭涛和华西师范大学申恒胜亦对此文有贡献,在此致谢。

  ②城市化与城镇化这两个词常被当作同义词,但二者有区别,“城镇化”更强调小城镇发展的重要性。笔者认为有必要思考是提倡“城市化”好还是提倡“城镇化”好,限于文章篇幅,本文不展开论述。有关概念辨析参见周加来:《城市化·城镇化·农村城市化·城乡一体化——城市化概念辨析》,《中国农村经济》2001年第5期。

  ③以河南省为例,在2001年和2002年的省政府工作报告中均未提及“农业现代化”,在2003年的省政府工作报告中出现了8次“城镇化”,7次“工业化”,却只出现了1次“农业现代化”。

  【责任编辑】杜运泉

  【参考文献】

  [1]高珮义.世界城市化的一般规律与中国的城市化.中国社会科学,1990(5).

  [2]王德、彭雪辉.走出高城市化的误区——日本地区城市化发展过程的启示.城市规划,2004(1).

  [3]周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择.经济学(季刊),2004(4).

  [4]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择.行政管理改革,2012(11).

  [5]周其仁.农地征用垄断不经济.中国改革,2001(12).

  [6]何建华、于建嵘.城市化进程中的农民权益保护问题.华中师范大学学报(人文社会科学版),2005(2).

  [7]于建嵘.农民土地维权抗争的调查.中国农村经济时报,2005. 6. 21.

  [8]周其仁.确权是土地流转的前提与基础.农村工作通讯,2009(14).

  [9]于建嵘、石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题.东南学术,2012(4).

  [10]张海波、童星.被动城市化群体城市适应性与现代性获得中的自我认同.社会学研究,2006(2).

  [11]孟德拉斯,李培林译.农民的终结.北京:社会科学文献出版社,2010: 40.

  [12]新华社.李克强:新型城镇化的核心是人 必须保护农民利益.http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053973.htm.

  [13]于建嵘、李人庆.我国城乡户籍制度改革的误区和路径.中国延安干部学院学报,2012(4).

  [14]于建嵘.让第二代农民工和蚁族大学生实现中国梦.东方早报,2010. 7. 13.

  [15]于建嵘.我国现阶段农村群体性事件的主要原因.中国农村经济,2003(6).

  [16][17]诺思,厉以平译.经济史上的结构和变革.北京:商务印书馆,1992: 15、25.

  [18]汪冬梅.日本、美国城市化比较及其对我国的启示.中国农村经济,2003(9).

  [19]诺斯、托马斯,厉以平、蔡磊译.西方世界的兴起.北京:华夏出版社,2009: 11、223.

  [20]徐勇.深化对农村城镇化认识十题.东南学术,2013(3).

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