于建嵘谈“新型城镇化” 从权力驱动走

作者:于建嵘  时间:2013-07-11

  城镇化在发展中国家走向现代化的过程中是个举足轻重的问题。鉴于国际国内经济形势的变化,在内需不足、资源环境消耗巨大的背景下,有关方面在2009年前后提出了“新型城镇化”这一概念,提出“要遵循城镇化发展的规律,顺应产业聚集、重点地带开发等区域发展的趋势,考虑人口、资源、环境等可持续发展的因素,协调推进新型工业化、新型城镇化,形成新的增长极、增长带、增长面,拓展扩大内需的新空间”。

  需要指出的是,如果在发展思路和相关制度设计上仍缺乏重大创举,如果以往城镇化过程中的一些突出问题仍未得到有效解决。如果对城镇化的理解依然主要是通过城镇化促进内需和经济发展,而非顶层制度革新。

  1 城镇化是结果而不是手段和途径

  笼统地说,城镇化与经济发展互为因果。世界城市化的普遍趋势是农民为了获得更高收入而向城市的主动转移,城市化是一种科技、经济与政治发展的共同结果,而非政府为了发展经济而采取的一种战略或手段。近十几年来,中国加大了推进城市化的力度,数千万农民被动成为市民,城镇化对许多农民而言是一种被动城镇化。今天的新型城镇化不应在实质上仍然是一种政府主导的城镇化。新城镇化战略不应依然是希望通过政府投资带动民间资本投资,从而促进内需、刺激经济增长。我们不能简单将农民希望过上和城市居民一样的生活理解为农民接受城镇化战略。农民过上好生活不止城镇化一条道路。如果违背农民的主观意志而将城镇化强加于他们身上,可能会引发极大的社会风险。

  此外,期望中国城镇化、工业化来推动中国经济发展的愿望,存在着把工业视为经济发展的主要动力,会忽视服务业在现代经济和城市化过程中的应有地位的倾向,或者说未将服务业置于与工业同等重要的位置。在世界发达国家,服务业的比重早已超过工业,服务业在解决就业上的贡献也远大于工业。当前中国服务业比重较低,工业大多缺乏自主知识产权和核心技术,不少企业高耗能、高污染,我国生态环境和资源能源已难以支撑这种依靠高能耗、廉价劳动力和低环境保护的发展模式。国内许多发达地区的工业尚且面临生存困境,新的城镇不仅难以肩负起经济结构升级和转型的重任,恐怕还将使落后产业获得不该有的喘气之机并加重环境污染。

  还有,不应过于乐观地估计农民转变为市民所带来的经济效应。实际上并非农民变为市民之后其收入和消费水平就会自然增加。我们不应盲目追求城市化率,城市化水平未必与人民生活质量成正比关系,日本、意大利等一些发达国家的城市化率不到70%,而利比亚、古巴、巴西等发展中国家的城市化率在75%以上。早有学者通过对日本各地区的城市化过程的研究,指出各地区城市化水平与人均GDP无正相关关系。

  总之,如果新型城镇化战略依然很大程度上是将城镇化当做经济发展的一种手段和途径,那就仍未走出片面追求GDP高增长的老思路,高估了城镇化对经济和社会的积极作用。这种城镇化可能在短期内能促进经济增长,但长期来看可能增加中国经济、社会运行的风险。

  2 土地确权会根本上推动社会变革

  在我国现行的土地制度下,农民对土地的产权非常模糊,农民难以对农地行使合法权利。法律对土地的转让权的界定不利于农民,政府垄断了土地征用权和城镇土地市场,政府征用土地时常常绕开“为了公共利益才可征地”这一限制性规定。当前的土地及其相关制度饱受诟病,新型城镇化战略必须同时对土地制度等制度进行实质性改革。

  李克强认为,“如何规范运作,确保农民的合法权益,避免出现农民‘被动上楼’、耕地‘占优补劣’等现象,需要在实践中切实把握好。还有征地制度改革,怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策等问题,不少地方都有些实践。如何总结经验、更好顺利推进,也需要认真研究。”(出自李克强:《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》,《行政管理改革》2012年第11期)在大概明确了改革方向之后,现在就需要把现有的城镇化措施细化,明确化使之有针对性。特别要注意,避免给地方政府留下太多“操作”的空间。

  实际上,中国的征地制度是“权力的租金替代权利租金”,实际效果通常是“两不经济”,大都市土地供给不足,小地方却因工业化和城镇化滥用土地,农民的权益受损。为了防止新型城镇化在实践中异化为对农民的新一轮掠夺,中国的城镇化应首先确认农民对土地和房屋等相关财产的合法权益,尤其是明确规定土地的所有权、使用权、产权行使方式和转让程序。政府应该确定村集体与农民个人的关系,村民自己的地自主经营、出售、租赁等,应将农民的土地资产变为活资产,使其在流通过程中发现其应有的自然价值,允许农民在国家合理规划的基础上自主开发和经营房地产,这对于抑制城市畸高的房价将会起到重要作用。土地确权不仅会给农村引入巨量资金,还会根本上促进整个社会改革。政府应该从维护农民的权利方面着手,保障农民讨价还价的权利,必须明确农民的农村耕地、山林、建设用地和宅基地使用权或经营权,否则土地流转会成为侵害农民财产的机会。农村土地确权需要坚持最大限度保护农民合法权益、依法依规有序登记和遵循“主体平等”等原则进行。

  现实中有两个问题值得关注:其一,政府不将征地的款项及时足额支付给村集体;其二,村集体不能及时足额将征地补偿款发放给农民;后者比前者更严重,一些村集体的领导人经常将村民应得的征地补偿据为己有。政府应该制定更加合理的补偿标准决定机制,如果农民在土地被征收时无谈判权,强征强拆还会发生。不能只看到了每年千万农民变为市民这一“政绩”,却未解决许多农民在权益受到侵害情况下被迫变为市民这一惨剧。

来源:时代周报 [关闭] [收藏] [打印]

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