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俞可平:“城管式困境”与治理现代化

  时间:2014-01-01   浏览次数:0

  深化改革,是因为公共治理出现了困境

  蒋保信:您曾经说过,十八届三中全会决定的最大亮点,就是将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”当作全面深化改革的总目标。为什么中共中央在这个时候提出“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”,并以此作为全面深化改革的总目标?

  俞可平:这既是对我们改革成功经验的总结,也是对目前我们面临挑战的回应。

  治理改革的成功,是改革开放后中国经济迅速发展和社会稳定的关键因素。改革开放35年来,我国的现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就,创造了世界经济发展史的奇迹。之所以能够取得如此的成就,一个基本的原因就是,我们不仅对经济体制改革进行了深刻变革,我们也对政治体制进行了重大变革。但是,中国的政治改革不是许多西方学者理解的那种政治体制改革,不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面,中国政府不断重申不照搬以多党竞争、全民普选和三权分立为主要特征的西方政治模式,另一方面,中国政府又十分强调政治改革,特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。如果按照多党竞争、全民普选、三权分立的标准来看,改革开放30多年来,中国政治确实没有什么变化。

  然而,如果从国家治理的角度看,那么就会发现中国的政治生活在过去35年中也发生了重大的变革。例如,在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理、公共服务、政府问责、政治透明、行政效率、政府审批、地方分权和社会组织发展等方面,我们可以看到巨大的变化和一条清晰的路线图:从一元到多元;从集权到分权;从人治到法治;从封闭到公开;从管制到服务。完全可以说,中国经济发展和社会转型的成功,或者说,中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展,首先得益于中国治理改革的成功。

  经过35年的改革开放,中国特色的社会主义现代化进入到了一个新的发展阶段,现存的许多体制机制严重阻碍社会进步,我们在国家治理体制和能力方面,正面临诸多新的严峻挑战。仅以政府治理和社会治理为例,我们就可以发现存在着许多亟待解决的突出问题,包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全;公共权力还没有得到有效的制约,官员的腐败和特权还处在高峰时期;公民参与的渠道不够畅通;公共利益部门化现象相当严重,社会不公平现象突出;动态稳定的机制尚未完全确立,群体性事件急速增多,维稳的代价不堪重负;政府的公共服务还相当不足;政治透明程度相对较低;行政成本过高而效率低下;人治的状况依然相当严重;社会组织发育不健全,社会自治的程度相当低;生态环境急剧恶化;主要公共权力机关之间的关系还不够协调;党和政府公信力严重流失,等等。

  尽管我不认为我们党存在执政危机和统治危机,但我们确实存在明显的局部治理危机。公共治理的危机,典型的表现就是我所称的“城管式困境”。

  蒋保信:记得你在去年“重构治理秩序,走向官民共治”一文中也提到过“城管式困境”,并且认为是公共政策的最坏结果,为何说它是公共治理的危机?

  俞可平:是的,我在那篇文章中指出,在一些公共领域,我们正面临严重的治理困境,急需重建新的治理秩序。在公共治理领域,最佳的政策效果是“帕累托最优”,即政策相关方只有利益的增加,而无利益的损失。但在现实生活中,经常出现的后果即是截然相反的情况:利益相关者都对相关政策不满意。我把利益相关方都成为输家的政策困境,称为“城管式困境”。因为“城管”现象是这类政策的典型案例:管人者与被管者的利益都得不到保障,双方都不满意。人们怪罪于“城管人员”,但城管人员同样也冤屈满腹。

  一种政策如果没有赢家只有输家,无疑是最坏的政策。在现实生活中,仔细观察就会发现这样的情况随处可见。如“医闹”,大夫担惊受怕,而患者则含怨藏怒。再如学校教育,学生、家长、老师都牢骚不断。更广泛地说,我们的维稳代价越来越高,而不稳定因素却日益增多;居民的民生不断改善,而人们的对政府的满意度和信任度却没有随之提高;举国上下都痛恨官员腐败,但腐败却仍在高位区;一方面,我们提倡公共服务的均等化,另一方面我们却又在政策上助长各地公共服务的差异化。凡此种种,都是治理的失序、失效和碎片化,是我们面临的治理困境。

  任何公共政策都有四种可能的效果。其一是政策相关方都从中获益,而没有任何损失,即全赢的局面。其二是多数利益相关者从该项政策中获益,而少数人的利益受损,即多赢少输的局面。其三是少数相关者获益而多数人的利益受损,即多输少赢的局面。其四是政策相关者的利益均不同程度受损,即全输的局面。任何理性的决策者都应当力争第一种结果,而坚决避免最后两种结果,特别要杜绝最坏的“城管式困境”。如何从根本上走出目前的治理困境?根本的途径就是重构公共治理秩序,努力推进国家治理的现代化。

  “少一些统治,多一些治理”

  蒋保信:很多人注意到,这是官方文件中第一次提到“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”这两个概念,也是首次用“社会治理”替代“社会管理”。提出这些新的概念有何意义?

  俞可平:“国家统治”与“国家治理”,“社会管理”与“社会治理”,虽然只有一字之差,却有极其不同的意义。它们甚至不是概念上的区别,而是理念的不同。

  国家治理体系的现代化,就是要建立一个现代的国家治理体系,这是一个全新的政治理念。这一新的理念,是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志,也是对马克思主义国家理论的重大创新。从实践上说,治理改革是政治改革的重要内容,相应地,国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化,势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。

  从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理,少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。

  举两个例子,你就可以看到成熟的现代国家治理体系的重要性了。前不久美国联邦政府很多部门关门了,但这并未使美国社会陷于一片混乱。什么原因呢?因为美国的国家治理已经很成熟,尤其是它的社会治理很成熟,政府治理(尤其联邦政府治理)只是整个社会治理的一部分,这个部分即使出点问题,社会大体上还会正常运转。再比如说日本,近些年来,它的首相平均不到一年换一个,但日本社会仍然井然有序,这也是因为日本的整个社会治理比较发达、比较成熟了。虽然这些事件的发生也表明西方发达国家的治理也存在问题,但回过头来看中国,你能想象中央政府关门会怎样吗?你能想象中国最高领导人一年换一个会怎么样吗?很难想像会发生什么结果。

  蒋保信:“统治”、“治理”这些概念在读者眼中都有点专业,我们知道,您是国内最早系统研究治理问题的专家,早在2000年就主编了《治理与善治》一书。您能详细说说“统治”与“治理”的不同吗?

  俞可平:是的,“治理”的概念不同于“统治”的概念。过去我们讲“国家统治”,现在强调“国家治理”,这两个概念有什么区别呢?统治就是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制。马克思主义经典作家认为,国家统治的实质就是阶级专政。治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。

  从政治学理论看,统治与治理主要有五个方面的区别。其一,权威主体不同,统治的主体是单一的,就是政府或其他国家公共权力;治理的主体则是多元的,除了政府外,还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等;其二,权威的性质不同,统治是强制性的;治理可以是强制的,但更多是协商的;其三,权威的来源不同,统治的来源就是强制性的国家法律;治理的来源除了法律外,还包括各种非国家强制的契约。其四,权力运行的向度不同,统治的权力运行是自上而下的,治理的权力可以是自上而下的,但更多是平行的。其五,两者作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界,而治理所及的范围则以公共领域为边界,后者比前者要宽广得多。

  比如说,我们现在搞市场经济以后,企业就是一个自主的运行主体,政府不能去干预,所以我们说企业治理,但不说企业统治。对内是这样,对外也是这样的。比如说,我们现在还没有一个世界政府,但美国会干预其他一些国家的事务,而其他国家就会对美国不满,认为这是霸权主义,为什么呢?因为美国政府的权力不能超出它的国界。还有,当代世界有大量事务是全球性的,比如环境污染、金融危机、传染病、恐怖活动等,都已经不是单个国家能解决的,必须大家一起来治理。于是,全球治理便应运而生,但我们至今还没有全球统治。

  蒋保信:现代国家治理体系有何特征,或者说国家治理体系现代化的主要标准是什么?

  俞可平:我们讲推进国家治理体系现代化也好,建设现代国家治理体系也好,都至少要有这么几个要素:

  一、公共权力的运行必须制度化和规范化,不能带有随意性。它要求政府治理、市场治理、社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。

  二、民主化。所有公共治理以及制度安排,最终要保障主权在民,或者说人民当家作主。所有的公共政策要从根本上体现人民的意志,体现人民的主体性。

  三、法治。在现代国家治理体系里,宪法和法律是公共治理的最高权威,这是最核心的。法治有两层含义,一个是宪法和法律是最高权力,一个是严格按照法律办事。在现代国家治理体系里,第一层含义更重要,那就是宪法和法律才是最高的权力,不允许任何组织和个人凌驾于国家的宪法和法律之上。

  在改革开放初,我们讲的是“法制”,但现在我们讲的是“法治”。这两个词是有实质性区别的。“法制”是严格按照法律办事,这在中国传统社会也是有的,如明朝的朱元璋是严格按照法律办事的,谁不按照大明律例办事是要杀头的。但这永远不可能是“法治”,因为皇帝总是凌驾于所有的法律之上。而在现代的国家治理体系里,讲的是“法治”,任何政党、任何组织都不能凌驾于法律之上,宪法是最高权力。

  四、高效。现代的国家治理体系应当有效地维护社会稳定和社会秩序,有较高的行政效率和经济效率。

  五、协调。现代国家治理体系是一个制度系统,至少有三个特别重要的子系统,一是政府治理,二是社会治理,三是市场治理。这三个是最重要的子体系。从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排是一个统一的整体,相互协调,它不是碎片化的,才能叫现代的国家治理体系。

  我认为以上五点,是评价现代国家治理体系最主要的五个要素。其中,民主是区分现代国家治理体系和传统国家治理体系的本质所在。政治学家一般把现代的国家治理简称为民主治理。在古代,也有些王朝能把国家治理得很好,但是我们不能说它有现代的国家治理体系,为什么?因为它保障的是封建皇权。而现代国家治理体系保障的是主权在民,要确保人民的主体地位,所有的公共政策最终要体现民意。

  民主其实很简单,要义在“授权”“限权”四个字

  蒋保信:《决定》把“国家治理体系和治理能力的现代化”放在一起,如何理解“国家治理能力”呢?

  俞可平:这里所说的“国家治理体系和治理能力”,其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。把国家治理体系和国家治理能力两者放在一起,表明推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力是同一个政治过程当中相辅相成的两个方面,密不可分。不过,影响国家治理能力除了制度因素外,还有一个极其重要的因素,即治理主体的素质。纵使有最完备的国家治理体系,如果官员的素质很差,贪污、腐败,没有公信力,能力很弱,你有再好的制度也运转不起来,也不能提高国家的治理能力。

来源:《同舟共进》 [关闭] [收藏] [打印]

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