郑梦熊:村民自治实践中存在的问题和出路

——兼论《村民委员会组织法》修改

  时间:2010-10-16

摘要:《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施十多年来,我国农村基层民主实践取得了实质性进展,农民的民主意识日益增强,一个有别于中国传统治理方式的现代乡村治理机制正在发育形成。但实践中也出现不少问题和需要进一步修订完善的地方。目前公布的《村组法》修订草案应当进一步听取各方面意见和建议,以期推出一部反映我国农村实际的、切合基层民主要求的、具有很强操作性的农村基层自治法律,有力推进我国农村基层民主规范发展。

《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)正式实施十多年来,我国农村基层民主实践取得了实质性进展,农民的民主意识日益增强,一个有别于中国传统治理方式的现代乡村治理机制正在发育形成。但从实践中来看,出现的问题也确实不少,应该借这次《村组法》修订机会,尽量予以规范和完善。

一、村民自治实践中出现的主要问题

1.如何体现民主条件下党的核心领导,把党在农村基层的执政地位与村民自治有机统一起来。《村组法》正式实施后,实践中暴露的最突出问题之一是党支部的核心领导地位与民选村委会自治组织关系问题。过去农村是党的"一元化"领导,基本上是书记一人说了算,书记对谁当村主任都有很大的发言权。实行自治后不同,由于村主任权力的来源发生质的变化,村主任由村民直接选举产生,但书记还是由少数党员选举。这种权力来源民意基础的不对称,导致书记绝对权威受到挑战,相当一部分多数村民选出的村主任不服少数党员选举出来的书记的领导,在不少地方形成"书记管党务,村长管村务"的"两张皮"现象。尽管后来普遍提倡推行的"两推一选"①有效解决了二者权力来源(授权)民意基础不对称的问题,书记的民意被加强,权威重新得到强化。但在实际中,由于角色冲突(都想说了算),二者的矛盾仍然存在,为此又提倡村书记与村主任"一肩挑",力图从体制上解决这一矛盾。

这样一来,却产生了新的矛盾:权力集中到一人身上,不符合民主体制下要求权力分散的原则,容易使民主决策、管理、监督流于形式,因而很多地方已经有了民主意识的农民并不赞成"一肩挑",特别是在集体经济实力强的村或比较大的村更是如此。在实际当中有相当多的村子也不具备"一肩挑"的条件,要不没有这样的"强人",要不"强人"威望不够,甚至有的书记不愿兼村主任,有的村主任不愿兼书记。从陕西的情况来看,目前"一肩挑"的村子的比例为10%左右。现在不少村子实行的村党支部和村委会两委联席会议成了事实上的决策机构,取代了村民会议和村民代表会议法定的决策地位。这不仅与村民自治体制矛盾,而且村两委会联席会议也没有法律地位。

1如何理顺村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系,使得民主决策、民主管理、民主监督与民主选举同步运行。②十多年的自治实践让积极参与民主的村民明白一个道理,即使民主选举的村官,离开有效的民主监督,未必一定会为村民好好服务,以此回报把他推选上台的村民。甚至于少数村子发生了村民要把他们选上台的人"罢免"的事情,但在实际当中真正达到罢免目的的却少之又少。纠其原因,主要在于《村组法》规定村民会议由村委会负责召集,从而导致许多罢免意向由于村主任不召集会议而胎死腹中。有的罢免案之所以能启动,是因为群众上访导致上级政府干预的结果。按照《村组法》设计的民主架构,村民会议及村民代表会议是承担决策职能的权力机构,村民委员会是执行机构,村民会议和村民代表会议与村民委员会的关系是监督与被监督、"主人"与"仆人"的关系。《村组法》第七条明确规定:"村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作"。但由于在同一法律中又规定村民会议和村民代表会议由村委会负责召集,使得村委会或村委会主任成了决策过程中的实际领导人,民意难以对民主决策形成决定性影响。村官罢免难和民主决策难的主要原因都在于"村民会议由村民委员会召集、由村民委员会召集村民代表开会"(《村组法》第十八条、二十一条)的规定违背了民主决策、民主管理、民主监督的逻辑,把民主选举过程中摆正了的村民与村官、"主人"与"仆人"的关系又搞颠倒了。

2民主选举的村民委员会还要不要"对上负责",怎样理顺村民委员会与乡镇政府的关系。《村组法》把乡村关系由过去的上下级关系规定为"指导关系",这符合村民自治原则。但过去十多年了,乡镇一级还不太明白指导什么(内容)、如何指导(程序),指导不灵怎么办;村民和村民委员会也不清楚什么样的指导应该接受,什么样的指导不能接受。过去的村官大多由上面决定,因而对上负责多;现在的村官选择的制度安排变成了由村民选举产生,由此决定村官的行为必然变成不得不对下负责。但在实际中有的村官为了"对下负责"甚至把民主原则绝对化,以至违背法律和政策,用多数人意见剥夺少数人的正当权利。现实当中的乡村关系,由于乡镇对村失去了有效的制约手段,相当多的是靠个人感情维系来推动工作,感情好什么事情都好商量,感情不对路该办的事情也难办。而乡镇一级,有的还是像过去一样指挥村里干什么不干什么,指挥不灵就企图撤掉民选村官;有的干脆放任不管,当一天和尚撞一天钟,对村里发生的事情睁只眼闭只眼,随大流。农村税费改革后,有的乡镇为了把村里能管住,就用卡上级财政对村转移支付的办法、卡村干部补贴的办法,制约干涉村里的事情。开展新农村建设后,有的则利用项目申报来影响制约村里。

来源:《东南学术》2010年第4期 [关闭] [收藏] [打印]

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