郑梦熊:关于统筹城乡发展问题的再思考

作者:郑梦熊  时间:2011-07-18

  0.1统筹城乡发展是个十分复杂的问题,涉及方方面面。对这一话题感兴趣的同志、朋友看到我《关于统筹城乡发展问题的几点思考》一文后又提出不少问题交流探讨,促使我就此问题进行再思考。

1.1统筹城乡发展,必须分清政府与市场的责任,拆除城乡市场之间的人为“篱笆”,形成城乡统一的要素市场,主要发挥好市场的作用。政府在统筹城乡发展中处于主导地位,但比政府作用还重要的是市场,不发挥好市场配置资源的基础作用,就难以实现城乡一体化目标。政府的作用,一是主导旨在打破城乡分割二元体制的改革,这个作用谁也不能替代,必须由政府当导演。二是搞规划、出政策,用规划和政策把部门利益与整体利益、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益统筹起来。三是大力调整国民收入分配结构,形成有利于农业和农村发展,特别是农民和农民工利益增长的利益分配格局;四是按照公共财政的原则,不断加大对“三农”的投入,切实承担起农村公共事业投入主体的责任,使财政支出中用于农民的份额尽快与其在总人口中的比例基本相称。

1.2政府主导,实际上主要是中央政府主导,地方政府的主导作用是有限的。中央政府的决心和魄力决定着“统筹城乡发展”的进程和成效。只有中央政府才能完全实施城乡统筹,地方政府,即使省级政府也只能有限统筹”。这是这因为城乡统筹主要是全国性利益集团的博弈,而不是地方利益集团之间的矛盾。过去我们鼓励地方政府因地制宜创新,这在目标思路不明、路径方法不清的情况下不失为分散改革风险、避免全局失误的一种明智选择。但在目标思路已明、路径方法清楚的情况下,就应该由中央统一决策。在这方面要汲取鲜活农产品绿色通道政策的教训。2004年的中央一号文件中就明确提出要在全国建立高效率的农产品绿色通道,但由于实际实施当中由各省分散决策,其结果是直到去年12月1日,全国统一的鲜活农产品绿色通道才真正建立,整整推迟了近7年;如果当时由中央统一决策,不仅农民,还有市民由此政策得到的实惠要快得多、大得多。当前各地围绕农民进城出台的政策虽然态度积极,但都有本地户籍的限制,而实际上农民工大部分是跨地区流动的。沿海地区的发展主要得益于内地农民工的贡献,如果这些地区鼓励农民进城的政策仅局限于本地户籍的农民,政策的实效就要大打折扣了。这种情况提醒我们,统筹城乡发展应该把到自下而上的探索与自上而下的改革结合起来,加强宏观指导,别是在事关公民基本权利、国家基本制度方面的重大改革,应由中央政府做出决断,并以超常魄力推动实施。比如,有的地方提出的“宅基地换住房、承包地换社保”政策,有赞成的,有反对的,到底对不对?在这类“国是”问题上中央应该尽快有个统一的说法。否则,全国可能会出现五花八门的“城乡一体化”。哪时再来纠正,就为之晚矣!

1.3政府做不到的事情,市场却有这种“魔力”。政府把以上四个方面的作用发挥好,就很了不起了,但也就主要限于这几个方面。因为国家的实力和财力虽然与过去相比确实大大增强,但要缩小城乡差距,特别是加快农村经济发展,主要应靠市场,而不是政府。市场的“魔力”要比政府大得多,而目前市场的“魔力”却被关在了城乡之间人为的“篱笆”之中。只要拆除了这个“篱笆”,让市场这只“看不见的手”尽显风流,让各种生产要素在城乡之间毫无障碍的自由流动,统筹城乡发展中好多靠政府解决不了的难题都会迎刃而解。实现这一突破,关键是要打破目前城乡分割的市场格局,建立城乡统一的市场体系。其中要害在于农村资源的资本化,让农民的土地、房产、宅基地等生产要素毫无障碍的进入市场,让这些目前还死的东西变活,变得有生命,能够通过市场交换增值。有个问题我一直百思不得其解,为什么我们一方面想尽千方百计增加农民收入,另一方面却把农民手中最具增值潜力的生产要素人为排斥在市场之外?为什么城里人的收入已经大大高于农民,还让城里人能获得财产性收入,而农民收入远低于市民,却把他们获得财产性收入的路子堵得死死的?这很可能是近几年农民收入增长加快,城乡居民收入差距反而进一步扩大的一个重要因素。因为劳动收入仅能以算术级数增长,而财产性收入却可以几何级数增长。如果说农村第一步改革成功的秘诀是放活了“人”——把种地的自主权还给了农民,把进城打工的权利还给了农民;那么,统筹城乡发展,推进城乡一体化的要害则在于放活“物”,让农村的资源、农民的资产活起来,能够根据市场的需要流动、交换、配置。有人担心,如果这样做农民破产怎么办?破产是市场经济的正常现象,那有不破产的市场经济?这正是市场经济之所以不愁没有动力的根本原因。破产的只能是少数人,我们不能因为少数人可能破产而把多数人发财的路子堵死吧?再说,多数人破产政府管不了,如果少数人破产,现在政府的钱那么多,完全有这个能力。农民拥有承包地、宅基地和房屋的抵押权利,他们会根据自己的实际情况,慎重地使用这一权利,绝不会盲目行事。即使农民不使用这一权利,但也不能因此而不把这一权利不还给农民。因为这体现的是农民与市民权利的公平。只要把这些权利还给农民,使农民成为生产要素,特别成为土地交易的主体、决策的主体、受益的主体,农民进城“不差钱”!

2.1推进城乡一体化,户口只是形式,不要过于追求形式上的东西。统筹城乡发展,包括方方面面,从哪儿切入,不少地方提出把户籍制度改革作为突破口。但据我调查,不是个别而是相当多的农民现在对城市户口并不感兴趣,他们更期待的是政府帮助解决进城后遇到的自身无力解决的实际困难。由此提出一个城镇化过程中形式与内容的问题。户口是形式,市民待遇是内容。不要把户口看的过于重要,城市户口已经不像过去那么值钱了,过去卖过城市户口,现在就卖不出去了。既然如此,我们推进城镇化进程中,不妨把户口问题往后推一推,把推进城乡一体化的重点放在解决进城农民的就业、工资、住房、工伤、看病、探亲、子女上学和在城市参加高考等实实在在农民最关心的具体问题上,让他们早日成为与原市民无差别的市民。只要这些问题解决了,让农民切实感受到他真正成了“城里人”了,再来解决户口问题也不迟。我估计,中国这种独特的农业户口与非农业户口制度彻底取消时,很可能与当年取消粮票、布票时的情况一样,粮票、布票已经变得没有任何使用价值了。当城市户口已经不再成为身份的标志,已经没有任何附加价值时,再来取消可能是水到渠成,风平浪静。要预计到可能出现的反复过程。价格改革进程中有一个“双轨”并存阶段,城镇化、农民进城也不可避免的会有这么一个“亦工亦农、亦城亦乡”的过渡阶段。因为问题的实质是利益,是市民户口上附着的有形无形的利益。如果只是追求形式上的城市化率,那么现在全国就可以宣布取消农业户口与非农业户口,问题是这样的城市化有什么实际意义呢?

3.1统筹城乡发展,不仅仅是让农民进城、推进城镇化问题,这只是城乡一体化目标的一个方面;另一方面,绝不能忽视农村的发展,还要用更大的力度抓农民增收、发展现代农业、搞好新农村建设。这也是目前必须注意的一个倾向性问题。据有关专家估算,中国到2030年将实现城市化,届时总人口是15亿,70%在城市,留在农村的30%,绝对量还有是4.5亿,相当世界上一个大国的人口。我们在推进统筹城乡发展的时候绝不能把这4.5亿人忘了。如果大部分农民将来进城了,而农村依然还是现在这个样子,城乡居民收入差距还很大,农民的生活还只能维持温饱,哪我们统筹城乡发展就不是成功的,城乡就没有一体化。城乡一体化绝不是要消灭乡村,而是城乡融合。这样的一体化实现后,城乡之间沟通没有任何体制障碍,城乡居民之间没有权利差别,城乡经济社会发展水平不存在现在这么大的差距。哪时的乡村也享有现代社会的种种便利,是一种可以与城市共存共荣、互补互利的生活方式,一种和城市和谐共存的独特的文明形态。全面推进统筹城乡发展,一方面要改革城乡分割的二元体制,实行工业反哺农业、城市支持农村,建立新型城乡关系,让有条件、有能力,而且也愿意进城的农民顺利地转变为市民;另一方面还要用更大的力度抓好农民增收、现代农业和新农村建设,让不愿进城、乐意留在农村的农民能够享有与市民一样的权利,过上与城里人一样的文明幸福生活。可以说是两个方面,但目标只有一个,就是城乡一体化。

3.2要用统筹城乡发展的理念抓增收、抓农业和新农村建设。近几年强调多的是用工业化的理念抓农民增收,靠农业现代化、产业化增收,这没有错,还要坚持。但仅仅这样还远远不够,因为这样解决不了城乡发展不平等的体制问题。用统筹城乡发展的理念来看,要真正做到“跳出三农看三农、跳出三农抓三农”,更主要的应该是靠工业反哺增收,靠城市支持增收,靠国家公共财政的有力扶持增收,把农民增收变成全党、全国和全社会的事情,而不仅是农业、农民和农村工作部门的事情,这样城乡发展差距、城乡居民收入差距扩大的趋势才能从根本上改变。要意识到我国农业、农村的发展已经到了大把花钱投入的阶段,仅靠农业和农村自身的积累发展既不可能实现农业现代化,更不可能实现城乡一体化。现在发达国家农民收入来自政府补贴部分要占到40%,高的占到60%,而我国目前不足10%。中央关于十二五规划和今年的中央农村工作会议都强调要“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”,其要意就是要靠工业化、城镇化的力量加快农业现代化的步伐,从而缩小城乡居民收入差距,加快城乡一体化步伐。

3.3新农村建设中,再不能把重点放在村庄建设上。一定要与推进县域城镇化紧密结合,使新农村建设的过程成为推进城镇化的过程。在中国,如果只顾大城市发展,舍弃了小城镇,不发展县域经济,中国城镇化的艰巨任务就完成不了。需要明确的是,发展小城镇的目的不仅仅是让农民搬到小城镇上去住,更重要的是为农民提供创业的平台,使大量农民通过到小城镇创业转变为市民。没有农民创业,小城镇是发展不起来的,即便一时发展起来了,也不可能兴旺持久。为此,要提高小城镇的规划标准和公共设施建设水平,在发展小城镇过程中同步建立农民创业园区,多研究出台一些支持农民到小城镇创业的具体政策措施,把扩权强县延伸为扩权强镇,促进农民生活方式与生产方式同步转变。这样才能维持农民进入城镇后高额的生活成本,才能真正过上与城里人一样的幸福生活。在村庄建设上也不能再村村铺摊子,要在县域村庄布局科学规划的基础上,重点建设中心村或新型社区。有人说,他在发达国家看到有的地方也只有哪么几户人,享受的却是同样的公共服务。但他却忘了哪些国家多少人口,中国多少人口。中国的基本国情不仅决定了城市化要走城镇化的路子,同时也决定了未来现代化乡村要走中心村或新型社区的路子。否则,难以在较短时间内让广大农民享受上与市民基本一样的公共服务。

4.1统筹城乡发展,并不是一体化后的城乡要一个面孔,还是要城乡有别。统筹城乡发展,主要是指体制机制上的统筹,要实现的是城乡在经济社会发展体制上的一体化,当然也包括学习城市文明。但学习城市文明绝不是照搬城市,城市也不是一切都好,城市的高楼、车流、人流、噪音,以及城市过快的生活节奏给人制造的既紧张又压抑的生活就不好。要不现在一到周末和节假日,城里人为什么都往乡下跑。他们就是为了去寻找一种宁静、自然,寻找一种与城市不一样的生活。即使城市好的东西,也要看是否适宜农村。农村目前虽然还比较落后,但却有它的特色,有城里人羡慕的地方,并不是什么都不好。所谓现代文明,并不完全等同于城市文明,也包括现代化的乡村文明。因此,统筹城乡发展,既要努力缩小城乡体制和经济社会发展水平上的差别,又要城乡有别,在发展路径上一定要从农村的具体实际出发,在建设方式、建筑风格上一定要体现乡村的特色。推进城乡一体化过程中,绝不是城乡一样化。应该有这样一种思想或意识,即要自觉地把工业文明和农业文明相结合,城市文明和乡村文明相结合,产业文明和生态文明相结合,现代文明和传统文明相结合。可以预言,按照这样的思路,新农村基本建成或城乡一体化目标基本实现后,农村整体发展水平与城市肯定还会有一些非体制原因造成的差距,但考虑到农民吃的是新鲜的粮食蔬菜、呼吸的是新鲜空气、享受的是田园风光,他们的综合生活质量并不比城市差,甚至还会让城里人羡慕。而正因为有了这样的差别和不一样,城乡之间的交流互动也才能更加持久。

5.1统筹城乡发展,迫切需要组织创新,建立一种与统筹城乡发展相适应的工作体制和机制。我们的“三农”工作体制,多年来多龙治水,龙龙相争,政出多门,各自为战。这样的体制,造成了有限支农资金的很大浪费。据说中央财政的支农支出,大部分都在中间环节流失了,真正用到农业和农民身上的只是一小部分。一些县级领导提意见:“你们上边把项目都分到了村,却让我们搞整合,这不是故意给我们出难题吗!”有个贫困村搞移民搬迁,资金不够,但他有个自然村距离远,不通电,村上建议把拉电的资金用来搬迁这个自然村,这样就不用专门拉电了。但电力部门说不行,他们是按他们上级的要求,消灭无电自然村,要不就取消这个项目。结果这个自然村虽然通了电,但还得搬迁,因为就地解决不了吃水问题。

5.2方针政策落不实的主要原因之一在于组织不落实。从2004至2010年,中央已经连续出台了七个1号文件,落实了多少?有人核对过,说真正落实到位的不到1/3。“三农”工作是全党工作的“重中之重”,这已经把它的重要性说到了极限,但在相当多的地方和部门,实际上连比较重要都算不上。最能说明问题的是投入,多年来支农支出从绝对额看起来增长很快,而占总支出的比例却没有多大变化,有的年份、有的地方甚至还有所下降,因为其他方面支出增长更快。十七届三中全会《决定》写得多好,全会审议通过的,够权威了吧!中央有关部门还专门发了一个文件,把《决定》中提出的内容和工作任务分解到了部门,够重视吧!有的已经落实,有的正在落实,但总体情况很难说理想。有的部门出台的文件或法规修订草案中,在指导思想或原则中把三中全会精神高高举起,在具体内容中却又轻轻放下,依然在强化部门的利益和权威,继续伤害农民的利益。这充分说明,“三农”工作领导体制不适应的矛盾在统筹城乡发展的新阶段变得更突出了,由于体制造成的组织不落实,已经成为从根本上解决中国“三农”问题的直接障碍。

5.3必须从领导体制上解决组织不落实的问题。现行农村工作综合部门,从上到下大多仅能协调虚的事情,起草文件、写个讲话还可以,但真正履行所赋予的“统筹、协调、检查、指导”职能十分困难,因为在大家的心目中已经把你定位为一个只管虚事、不管实事的部门。统筹城乡发展对体制问题提出了新要求,因为现在几乎没有哪个部门不涉农,利益矛盾更为复杂,协调的难度更大,统筹的任务从来没有这么艰巨。因此,现在已经到了下决心解决体制问题的时候了。一是要按照党管农村工作的原则,切实加强党委农村工作综合部门,把它搞成一个既能管虚、又能管实;既超脱于各个部门利益之上,又没有自己的部门利益的真正有权威的综合职能部门。党管农村工作不仅是一个重大原则,而且是长期形成、各方面认可的规矩和传统。比如,党委的农村工作部门与政府的农口部门,虽然级别一样,但让政府某一部门牵头搞什么事就比较难,而由党委的部门来牵头则比较顺当。考虑到目前我们还做不到像有的发达国家那样,一个农业部就把凡是与农沾边的事情都统管起来,加强党委农村工作综合部门建设,就成为从现实出发最为可行的办法。二是要把统筹城乡发展作为各级党委政府的中心工作,作为一切工作的统揽,作为“一把手”工程,抓住不放,直至党的十七届三中全会《决定》中提出城乡经济社会发展一体化格局基本实现;三是要建立与统筹城乡发展、推进城乡一体化要求相适应的考核体系。比如,现行的考核中没有把缩小城乡居民收入差距作为指标,应该增加这个指标,并作为一个相当重要的综合性指标。还有国民收入分配、财政支出、金融信贷、公共服务等是否向“三农”倾斜,都应作为十二五和今后长期坚持的考核内容。

                          中共陕西省委政研室 郑梦熊

            2011年2月25日

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