郑梦熊:关于统筹城乡发展问题的几点思考

作者:郑梦熊  时间:2011-07-18

   0.1统筹城乡发展是党的十六大首次提出来的,十七大再次强调,十七届三中全会又明确提出到2020年基本形成城乡经济社会发展一体化新格局。今年的中央1号文件进一步把统筹城乡发展作为主题,以此为标志,统筹城乡发展进入了实质性的操作阶段。今年以来,我们围绕这一问题,进行了较为深入调研与思考,形成了一些初步认识或看法。

1.1统筹城乡发展是对城乡分割发展方式的根本否定,是说过去的发展是一种不统筹城乡的发展新中国经过三十年社会主义建设、三十年改革开放,经济总量增加,综合国力增强,工业化、城镇化提速,目前已经进入了以工补农、以城带乡的新阶段。进入这一阶段,经济结构变化引起的社会结构、政治结构变革开始向深层次拓展,原有的经济优势将会消失或弱化,传统体制增长的空间已接近极限,特别是城乡分割的二元体制造成的城市与乡村不同待遇、不同标准、不同发展路径的发展方式已经难以为继。2006年到2009年,农村居民人均纯收入从3587元增加到5153元,增加1566元,年均实际增幅达8.3%,比十五时期加快了3个百分点,是我国历史上农民增收最快的时期之一;同期城镇居民人均可支配收入从11760元增长到17175元,增加5415元,是农民收入增加额的3.46倍,年均实际增长10.2%,高出农民收入增速度1.9个百分点,由此导致城乡居民的收入差距由8137元拉大为12022元,比值从3.22∶1扩大到3.33∶1。农村发展慢城乡差距扩大可以理解,而这几年农村在中央一系列强农惠农政策作用下发展明显加快、农民收入增长明显提速,而城乡居民收入差距不仅没有缩小反而继续扩大的事实充分证明,我国“三农”问题的根源不在“三农”本身,也不是仅靠有限的政策调整能够解决的,而是根本体制问题。城乡分割的“二元体制”已经成为农村发展、农民收入增加的最大制约,成为经济增长由外需拉动为主转向内需推动为主的根本障碍。这是中央提出统筹城乡发展的大背景。目前的城乡发展现状,就好比城里人开的是汽车、跑的是高速路,农民开的是拖拉机,跑的是沙石路,在这种不公平制度规则下,城乡发展差距只会扩大而不可能缩小。要建立城乡经济社会发展一体化的新格局,就必须彻底否定城乡分割的二元体制,转变到统筹城乡的发展方式上来。

2.1什么是统筹城乡发展?统筹城乡发展的实质是什么、目标是什么?统筹城乡发展涉及的方面很多,规划要一体化、基础设施要一体化、产业布局要一体化、公共服务要一体化、社会管理要一体化,可能还有其他方面也需要一体化。这些一体化,概括起来,从本质上讲就是城乡居民权利的一体化,包括政治权利、经济权利和社会权利,让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益,实际上是要解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题,真正获得《宪法》赋予的公民权利,给农民完全的国民待遇,建立以公平平等为基本特征的新型城乡关系。改革开放30年来,我们把经济权利还给了农民一部分,但不是全部还了,财产权利还不对等,城里人的房屋可以抵押,农民的房屋、土地却一直不能抵押;其他方面的权利差异依然很明显,比如,同样是服兵役保卫祖国,市民子弟复员后安排工作,农民子弟就不安排工作;等等。这些都是体制造成的。统筹城乡发展的本质是权利的一体化,这实际上是十七届三中全会最根本的精神实质。今年的人代会修改的《选举法》提出要城乡居民按同样比例选举人大代表,这是解决农民与市民政治权利的不平等问题;实行九年义务教育、推行新农合和新农保,是解决农民社会权利不平等问题;有关方面已经提出今后发生交通事故,不分城乡,对受害者都将按同样标准进行赔偿,是解决城乡居民生命权不平等的问题。这些都是落实三中全会精神,是推进城乡居民权利一体化的具体行动。实际上,进城也是农民作为公民应当享有的一种权利,城乡分割的二元体制剥夺了农民的这种权利。统筹城乡发展要把进城权利还给农民!这绝不是政府的对农民施舍和恩惠。

3.1统筹城乡发展,要明确谁是动力和主体?谁受益谁就是动力和主体。现在讲城乡统筹,过去也讲城乡统筹或城乡兼顾,不同的是过去的城乡统筹,其内涵是以农补工、以乡帮城。说是统筹,实际上是农民的利益被完全放在了从属的地位,兼得上了才顾,兼不上了就不顾。现在讲的城乡统筹,其内涵是要将以农补工、以乡补城的基本国策变成以工补农、以城补乡的基本国策。在这个新基本国策里农民的利益是被放在第一位的,从而结束农民长期为工业、为城市做贡献、做牺牲的历史。因此,统筹城乡发展,农村、农业和农民是受益者,是动力、是主体。这就需要工业、城市和市民的利益在一定时期做出一定的牺牲。说句良心话,现在也该是工业、城市和市民做出“牺牲”,为农业、农村和农民进行回报补偿的时候了。这种牺牲,实际上只是没有了过去享有的种种“特权”,与农民过去做出的“牺牲”不可同日而语,农民是在自己生活还不能温饱的情况下硬是勒紧裤腰带支援国家建设的。从长远看,这种牺牲是值得的。因为,没有农村的加快发展,没有城乡差距的缩小,城市的繁荣、工业的发展就难以持久。这是发达国家的普遍规律。从这个意义上讲,统筹城乡发展,农业和工业、农民与市民都是受益者。必须看到,改革发展到今天,社会各方面都受益、都叫好的改革可以说已经基本做完了!要深化改革必须要有某一方面做出牺牲,改革才能推进,社会才能前进。

4.1统筹城乡发展,必须尊重农民的利益,尊重农民的权利,尊重农民的意愿和选择。既然农民是动力、是主体,在统筹城乡发展、推进城乡一体化的过程中,就要把主动权交给农民,让他们根据自己的利益去选择。要像改革开放初期那样,多出台一些“可以、可以、也可以”的政策让农民取舍,切忌按政府的思维给农民画个框框——“这个允许,那个不允许”。尊重农民的权利,不是时髦的口号,要把这作为一种行动、一种实践。政府可以通过政策引导、利益诱导,但绝不能强迫或变相强迫。要让农民从长期习惯了的乡村生活方式转变为城市生活方式,这决不是一下子的事情。农民生活方式的改变,一定是生产方式转变的结果。如果生产方式都没有转,就让他过另外一种生活方式,不仅习惯不了,更重要而是他没有哪么高的收入,承受不了。要允许农民有一个适应的过程,要允许农民进了城再回去,要给他们留有退路。只有这样农民反倒才会放心进城。有人说不能让农民双重占有资源,说白了就是想把进城农民的承包地、房屋和宅基地收回。要是这样做,后果可能适得其反,会使相当多本来想进城的农民不敢进城。有人又会说,农民人进城,地还给他留着,这样让农民占了“便宜”。占就占吧!城里人把农民的便宜占了六十年了,今天让农民占点“便宜”有什么不可以!当他完全适应了城市生活,在城里扎下了根,感到农村土地对他已经可有可无时,再来解决这个问题就容易得多。

4.2必须尊重农民的财产权利。农民的承包地、宅基地虽然是农民集体所有,但按照《物权法》,这是农民家庭或个人的一种用益物权、一种财产权。房屋更不用说,那是完全属于农民个人所有。因此,从理论上讲任何人是没有权利代替农民安排他们的财产处置问题的,也无权把放弃这些仅有的财产权利作为农民进城的前置条件。看得更远一点,当城乡一体化实现后,农民与市民仅仅是一种职业区别而不再是身份标志时,农民进城、市民下乡,农民在城市拥有财产,市民在农村拥有财产,可能将会变成平常的事情。当然还有人会说,我没白让农民放弃,我给农民补偿了,问题是你按什么标准、什么价格补偿。如果农民在补偿标准上没有平等的谈判权利,补偿多少还是由政府说了算,而不是市场定价,其结果肯定还是农民吃亏。在这种情况下,农民虽然能成为市民,但很可能会直接成为享受低保人口的城市贫民。这种让农民“光脚”进城的想法在实践中是行不通的,弄不好会引发严重的社会问题。地是农民的根。谁拔农民的根,他就会跟你拼命的!如果城乡统一的要素市场充分发育起来了,补偿多少由市场定价,农民成为拥有平等权利的交易方,哪无论是什么样的交易结果,农民即使吃亏也不会埋怨谁。现在政府能做到给农民一个城市户口,但没有能力让他们一进城就享受与原市民完全一样的待遇。因此,还是让农民自己选择进城还是留在农村、什么时候进城或以什么方式进城更好一些。

4.3尊重农民的权利,还意味着衡量统筹城乡发展一切政策措施是对还是错,标准就是看农民高兴不高兴,受益没受益。这里说的受益,不仅仅是指眼前利益,更主要是长远利益,包括潜在利益。这几年,政府给农民的实惠确实不少,农民很感激地说:“人老几辈子没有过的好事都让我们遇上了!”但也有人说给多了、给快了。这实质反映了一个“屁股问题”,就看你的屁股是不是坐在农民这一边。坐在了农民这一边,就自然会想到农民为国家、为城市、为工业、为改革开放做出的巨大贡献和牺牲,就会觉得过去确实亏待了农民,今天给他们再多,与他们的付出相比,只有够不够的问题,而没有多不多的问题。有位领导同志讲过这样一句话: “给老百姓、给穷人办事,花再多的钱都不算多!” 我觉得这话讲得太好了!我们各级有实权的领导干部,如果都能有这样的思想和情感,统筹城乡发展的进程就会快得多、顺利得多。

4.4积极主动的加快城镇化进程可以,但不能搞农民进城的“大跃进”从理论上讲,一个国家一定时期的城镇化速度,一方面是由这个国家所能提供的农产品剩余量(满足农业生产者生产生活消费之后农产品数量)决定的;另一方面是由城市一定时期所能容纳的人口数量决定的,比如就业机会、住房、学校医院等公共设施的建设等等。农民工单身进城与农民工举家进城,并享受上与市民同样的权利是完全不同概念,前者只能算个“半城市化”,后者才是真正的城市化。河南郑州市放开城市户口之后不久又停止的原因就是由于原来的学校不能满足进城人口子女上学的需求。由上述因素决定的城镇化进城只能是一个渐进的过程。回顾新中国的城镇化进程,改革开放前三十年城镇化率由大约7%提高到17%,平均三年多提高1个百分点;改革开放三十年来,城镇化进程明显加快,平均一年提高近1个百分点,去年达到46.6%。考虑到现在我国已进入以工补农、以城带乡的新阶段,今后的城镇化进程会进一步加快,每年提高1.5或2个百分点(这在世界城市化史上已经是少有的高速度了),不是没有可能。但要再快就会违背城市化的规律,超出农产品的供给能力和城市的承受力,就有可能发生强迫命令、伤害农民的利益的事情,甚至影响社会稳定,结果是欲速则不达!

5.1统筹城乡发展,必须摒弃传统道路,走出一条农民作为主体主动参与的工业化城镇化新路。迄今为止的工业化城镇化道路,是一种剥夺农民、把广大农民排挤在工业化城镇化进程之外的道路,是一种广大农民只做贡献和牺牲,不能公平享受利益的道路。依靠农民贡献和牺牲,我们走出了一条世界上可能是绝无仅有的低成本的工业化城市化道路。但同时也必须看到,目前这种道路已经陷入“绝境”,我们在得益于这种道路低成本的同时,也把这种道路内在矛盾激化到了无以复加的地步。一是城镇化进程滞后于工业化。按照世界银行标准,人均生产总值达到3000美元就进入中等发达国家水平,城镇化率应该在50%以上,而目前我国人均生产总值已经超过3000美元,城镇化率还低于50%。如果把还不是完全意义上的市民的农民工这一因素剔除掉,真实的城市化率还不足35%。并且由于没有在农民进城时同步解决他们的身份问题,使得现在城市化成本大大增加。二是人口城市化滞后于土地非农化。2000-2008年,全国城市人口以年均2.5%的速度增加,城市建成区面积则以6.7%的速度扩大,土地集约利用水平远低于发达国家水平。三是因土地征用引起的上访大量增加,严重影响社会稳定。由现行的土地征用制度产生的大量“三无”农民,已经取代以前的负担问题,成为当前影社会稳定的突出矛盾。如果说过去那样做是因为工业化城市化水平很低,不得不依靠农业农民的积累而为之,那么在这个理由已经不复存在的新时期,为什么不能摒弃这条道路呢?统筹城乡发展就是要从根本上改变过去的传统道路,要走出一条不会产生“三无”农民、没有群体上访,让广大农民能够主动参与、公平分享利益的新型工业化城市化道路。实际上,全国各地都有农民用自己的土地、自主走工业化城市化道路成功的典型。中央提出统筹城乡发展后,中共中央政治局委员、北京市委记刘淇同志明确提出了“让农民成为拥有集体资产的市民,实现农民在自己的土地上富起来的城市化”的新思路;成都市在最近出台了“让农民带着土地承包权进城”的新举措。这种让农民既不失地、又不失业、还有保障,拥有财产、带着尊严变为市民的工业化城市化道路,完全符合党十七届三中全会《决定》精神,在进入工业反哺农业、城市支持农村的新的发展阶段,应该迅速推而广之。

6.1统筹城乡发展,关键是改革,核心是解决体制机制问题,改革是推进统筹城乡发展的根本动力。过去讲“发展是硬道理”是对的,是当时的必然选择。现在和今后还要讲发展,但给发展加了个限制性的定语——“统筹城乡”。这种发展与过去的发展有本质区别,是发展观本质性的进步。发展方式转变不同于过去的结构调整或增长方式转变,最主要的是发展体制的转变,要从过去城乡分割的发展体制转到城乡一体的发展体制上来,而不仅是一、二、三产业比例的变化,或上什么项目不上什么项目的问题。过去的结构调整或增长方式转变之所以没能从根本上解决问题,根源也在于发展体制问题没有解决。现在整个国家进入了“以工补农、以城带乡”的新阶段,虽然条件具备了,但统筹城乡发展不会自动实现,因为有“二元体制”这个拦路虎。必须把这个拦路虎搬掉打倒,各种生产要素才能在城乡之间畅通地流动交换。多年的实践证明,仅靠发展不能解决体制问题,靠改良不能打破原有的利益结构,靠增量改革不能触动二元体制的内核。要打破城乡分割的二元体制,必须依靠实质性改革、一种既动增量、又动存量的改革,才能从根本上解决问题,除此别无它途。比如,公共财政支出结构,仅限于增量改革,不能解决三农支出投入严重不足问题,必须大幅度调整原来的财政支出结构,增量与存量同时改革才行。

6.2改革城乡分割二元体制,必须有紧迫感,不能再等、再拖下去。城乡之间、市民与农民之间现在这诸多不合理、不公平的事情,第一代农民和农民工能够接受、忍受,是因为他们过去饿过肚子,现在能吃饱饭就知足了。可以说正是第一代农民和农民工知足、感恩心理和超常承受力为我们延长了改革二元体制的机遇期,这是改革开放以来社会能够基本保持稳定重要因素。但第二代农民和农民工就不一样了,他们没有饿过肚子,体会不到能吃饱饭竟然是一种幸福。他们的文化程度高、思想观念新,权利意识强,与父辈有着截然不同的人生观,难以长期忍受父辈习以为常的各种不公平的待遇,他们等不起!特别是80、90后出生的第二代农民工,生产生活方式都已经城市化了,与农村格格不入,父辈出来打工是为了生活得更好一点,最终还要回老家,他们则是“出去就没有再想着回来”,让他们回到农村已经不可能了。目前这些人都先后到了结婚生子、成家立业的时候,就业、住房、社保、女子上学,还有权利和尊严的需求,已经成为他们最紧迫的问题,急需政府帮助他们解决。如果几千万人的这些基本需求和愿望都得不到满足,社会能安定吗?因此,改革城乡分割二元体制,现在已经没有改或不改、早改或迟改的选择,而是必须痛下决心,大改快改,再徘徊拖延,就可能失去机遇。吸引农民进城也应把主要目标放在新生代农民工身上,要以他们为对象制定的具体政策。

6.3推进实质性的城乡一体化改革,需要地方政府以壮士断碗的勇气,革自己的命,戒掉“土地财政”的毒瘾。统筹城乡发展,改变长期以来的城市倾向,需要市民做出利益牺牲,但当前实际上首先是要地方政府牺牲自己的利益。要让市民做出牺牲,只要政府改变过去的方针政策,执行起来并不会很难,而政府是制定政策的,要他牺牲自己的利益,是很难的。因为在城乡分割的发展体制下,在政府垄断土地一级市场的建设用地制度下,在一味追求GDP的政绩观影响下,我们现在的地方政府几乎已经忘记了自己的主要职能是从事公共管理服务的,是公民的“守夜人”,是有限责任政府,反而越来越热衷于涉足本应是“看不见的手”发挥作用的微观经营领域活动,把自己异化成为最强势的“地主”,依靠经营土地推动地方经济和财力增长。1999年2009年,全国政府土地出让收入由595.58亿元增加到1.59万亿元,占地方财政收入比重由9.2%提高到48.8%。在这种情况下,把土地财产权利还给农民,让农村集体建设用地按照党的十七届三中全会《决定》精神获得与国有土地一样的权益,直接进入市场交易,就势必打破政府对土地一级市场垄断,“土地财政”就难以为继。成都的城乡一体化改革最可贵的之处就是对现行土地管理制度的大胆突破,让以往必须通过征地才能入市的农地直接入市,把土地收益权还给了土地的真正主人。据说,推行这项改革,即使按全市国有建设用地出让规模缩小一半估算,每年的财政收入减少也将超过100亿。由此可见,统筹城乡发展,建立以公平平等为基本特征新型城乡关系,首当其冲先要革的是地方政府的命。这就需要地方政府真正从坚持科学发展和讲政治的高度,从建立城乡经济社会发展一体化新格局的长远目标和全局利益出发,以壮士断碗的勇气,敢于牺牲局部利益、眼前利益,革“土地财政”的命,转变发展方式,把地方经济和财政增长转换到可持续发展的基础上来。否则,不仅城乡经济社会发展一体化新格局不可能实现,而且18亿亩耕地红线难以守住,建立以公共管理服务为主的有限责任政府目标难以实现,围绕土地寻租的腐败难以根治。当然,从中央来讲,也需要从已经变化了新情况出发,对宏观财政体制进行调整和完善,以保证地方财力正常增长,特别是对率先改革的地方要给予鼓励支持,不能让先改革者吃亏。

 

中共陕西省委政研室 郑梦熊

     2010年12月18日(第六稿)

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