周克全:发展西部农村经济合作组织的适用性及支持政策分析

  时间:2010-12-23

内容摘要:合作组织在农民增收和新农村建设中的作用,在不同区域因市场经济发育程度不同而呈现很大差异性。本文分析了合作组织在西部农村的发展现状,由于西部广大农村人口居住分散、市场经济发育迟缓等原因,合作组织功效微弱,使其不能成为现阶段西部农民增收、推动新农村建设的主要途径。本文在对全国的合作组织进行横向比较、探讨西部合作组织发展中存在的问题基础上,提出了加强西部合作组织发展的政策建议。

关键词:西部农村  合作组织  适用性  功能思考

2008年和2009年的中央1号文件均提出要发展农村经济合作组织(以下简称合作组织),这说明合作组织在以农民增收为核心的农村经济与新农村建设工作中的地位日趋重要。为此,西部各地方政府也相继出台了发展规划方案与相关政策,并提出硬性指标和时间表。但笔者认为,西部地方政府关于合作组织的认识和现行政策措施值得商榷与探讨,而这一切皆以合作组织的适用性与功能定位为基础。

合作组织在西部农村的发展现状

尽管学界有人认为富裕和贫穷两极状态都较易产生合作需求,且贫穷较富裕有更强的合作冲动和愿望,更需要发展合作经济组织(王军锋,2006),但该观点并未得到学界与政界的普遍认可。笔者通过对甘肃六十多个乡镇的实地调研认为:合作组织的产生与发展均受制于当地市场经济发展水平,它并非是任何地区和经济发展阶段的农村经济发展所必需的组织形式。在自然经济条件下,尽管农(牧)民希望有自己的组织来保障其权利不受或少受外部侵犯,但那种组织根本不可能是现代意义上的以产品交换为根本目的、以规模经营为基本特征的合作组织。总体而言,农村市场经济土壤缺失使西部广大农村目前尚不具备发展合作组织的前提条件。

合作组织是党和政府指导农业和农村工作的重要渠道,发展合作组织,有利于促进农民增收和社会主义新农村建设,它在建设现代农业和增加农民收入、构建和谐社会中发挥了重要作用,发展合作组织是今后三农工作方向性和全局性的大事,这是西部地方政府的普遍性认识。不能否认,东部市场经济发达地区的合作组织在农民增收和新农村建设中具有举足轻重的作用。调研情况表明,即使业已产生合作组织的西部农村,它也并非农民增收和新农村建设的主要途径。

以甘肃为例,不同区域的合作组织的增收功能存在较大差异:农村市场经济发展水平越高、人口密度越大、交通越便利的地区,这种功能越强,增收功能与区域经济(特别是农业经济)市场化程度呈明显的正相关性。即使在合作组织比较发达的地方,它也不是这些地方多数农民增收的主要途径,农业收入远远低于外出打工收入。2006年,甘肃省创劳务收入151.2亿元,人均收入2823.53元,而甘肃省2005-2007年农村居民每户纯收入分别为1980.00元、2134.00元和2328.92元。

合作组织在全国的横向比较

从数据上看,西部合作组织的发展状况在全国处于中上位置,这实际上是认识上的误区。

统计数据显示,西部地区合作组织数量在全国31个省市区中居于前位,在2007年底数据的13个省市区中,西部的陕西位居第1,即使甘肃也位居第8,排在经济发达的广东、北京、福建等省市前面;在截止2006年底数据的12个省市区中,西部的四川、重庆、内蒙和云南,也分别处于第2-5位,同样排在经济发达的上海市之前。

全国合作组织密度(即每万人拥有的合作组织的数量)处于前十位的省份中,西部省市区就占了5个,而市场经济发达的广东处于倒数第1位,浙江和江苏也只排在1214位。

从合作组织规模(每个合作组织拥有的户数)上看,西部的四川处于第2位,新疆为第4位,青海、内蒙、甘肃分别排在第71112位,而经济发达的广东、山东等省却位居2023位。

这三组数据均反映出西部合作组织在全国均处于领先和比较领先地位,这似乎印证了贫穷较富裕有更强的合作冲动和愿望,更需要发展合作经济组织的观点。但由于数据不完整(如截止时间不同等)、统计口径不统一和数据水分比较大等原因,不具有客观上的可比性。甘肃的合作组织中,许多是由政府职能部门演变而来。以甘肃某县数据为例,该县登记注册的合作组织10个中真正由农民组成、由农民管理的只有1个。实际上这种情况在甘肃其他地方普遍存在,在西部具有一定的代表性。

笔者针对甘肃不同区域的60个乡镇已加入合作组织的农户,从十个方面对合作组织的功能进行调研,借以反映调研对象对合作组织的认知度、信任度、重视度。汇总情况反映,除产品销售上认为合作组织发挥的功能比较大(63%)外,其余诸如生产经营资金问题、生产计划安排、生产经营信息获取、良种化肥等农资来源、技术问题以及增收等方面数值均低,其比例分别为0%7%12%17%8%36%,在维护会员权利上选择基本能的两项合计只有8%,在会员的满意度上,满意基本满意的两项合计仅为35%。可见,合作组织在甘肃农村的认知度、信任度、重视度均比较低。并且,越是在落后地区,这种现象就越严重。

笔者的基本结论是:甘肃多数地方的合作组织仍处于较低的层次,大多数农村的合作组织尚处于萌芽状态,这在西部具有普遍代表性。

上述认识上的局限性,导致地方政府有关政策或方案普遍具有以指标化为显著特征的 一刀切现象。这种忽视各地经济社会发展实际和事物发展规律的揠苗助长行为,从根本上扭曲了政府农村经济工作和新农村建设的发展进程。

 加强西部合作组织发展的政策建议

(一)政府要因地制宜发展合作组织

甘肃等西部合作组织发展滞后,是由市场经济发展水平低下,土地等生产要素价格低廉(甚至无价),农民居住分散,生产规模狭小等诸多因素决定的。西部地方政府要根据当地自然与社会经济发展状况,研究制定不同的合作组织发展规划,以避免指标化与一刀切的现象。对于具备或基本具备合作组织产生条件的地方,政府要积极引导,但不能作为政治任务指标下达,在不同乡镇之间、县域之间不能搞不切实际的评比,合作组织的数量和规模不能作为政府评价不同地区官员的指标,应杜绝层层验收、达标升级、弄虚作假和劳民伤财事情发生。

(二)引导鼓励农村人口集中

市场经济发展首先需要人口的有效集中,否则,以交换为目的的农村市场经济就缺乏基本前提,与规模化经营相联系的合作组织就更无从谈起。无论从经济学角度还是从社会学、政治学角度分析,加速人口集中意义重大而深远。

比较切实可行的办法是,与目前政府的村村通工程和整体迁移扶贫工程相结合,在住房与安家补贴、土地补偿等方面,出台相应政策积极引导和鼓励农村人口实行有效集中。通过自然村搬迁合并,向自然承载力较强、交通比较便利、人口比较密集的中心村镇和市场经济比较发达的城镇集中,借以促进农村市场体系形成和壮大,为合作组织产生与发展提供必要条件。如2008年甘肃省明确提出,今后5年甘肃的城镇化率由31.6%提高到36%以上,农村户籍人口向城镇转移120万人以上。这种做法值得西部省市区推广,中央政府应出台相应支持性政策和措施,以提高甘肃等西部农村人口集中的速度和规模。

(三)加大对现有合作组织的金融支持力度

对于业已具备合作组织产生与发展条件、且已有相当组织规模的地方,政府应首先加大金融方面的支持力度,这是确保业已产生并已具备一定规模的合作组织生存与发展的当务之急。这也是2009年中央1号文件开展示范社建设活动的基本要求,建议政府一方面出台政府担保政策措施,简化受信管理制度程序,适当扩大贷款额度,提供一定政府贴息以真正降低合作组织的利息负担;另一方面政府建立扶持合作组织财政专项基金,对具备一定规模且有发展前途的合作组织予以直补,将中央的示范社建设活动落到实处;另外,出台政策允许合作组织内成员之间以及合作组织之间的民间融资,以弥补政府金融支持之不足。
  
(四)创新扶贫方式以支持合作组织发展

增加农民收入是政府支持合作组织发展的重要目标之一,但扶贫政策也是目前国家支持甘肃等西部农民增收的主要政策。合作组织作为甘肃等西部农村经济发展重要项目,国家在项目扶贫中应将其作为重点项目列入。2008年,甘肃省政府提出的智力扶贫教育移民生态移民易地扶贫等,实际上是基于长远战略考虑的扶贫方式创新,客观上有利于合作组织发展,建议中央政府通过扶贫渠道,在项目和资金等方面支持甘肃等西部地区农村合作组织发展。此外,甘肃等西部地方政府也应创新扶贫方式,将合作组织纳入扶贫项目范围予以扶持。

(五)出台招商引智政策以发展农村能人经济

能人经济在学界和政府界均无统一规范的概念,本文可以简单理解为能人主导下的经济。其基本特征为:有号召力、凝聚力、敢于冒险,善于扑捉市场商机。十年西部大开发的最大功效,是由于国家资本投入增加使西部的硬件设施得以改进、东西部经济差距缩小(刘生龙等,2009),但以吸引人才为代表的软环境却依然严峻,西部可持续发展能力低下且有不断下降之趋势,与资金等其它生产要素比较,西部更加需要能人。甘肃等西部农村发展市场经济能人奇缺,中央和地方政府应出台相关政策(如税收减免、土地使用、生活待遇等)吸引外部能人,实践证明能人经济是发展县域经济、增加农民收入的一条有效途径。如安徽临泉县政府明确表示把扶植经济能人、培育能人经济作为发展县域经济,帮助农民增收致富的有效着力点来抓,发展农村能人经济,既是催生甘肃等西部农村合作组织的必要条件,也是西部农村发展合作组织的必要途径。

(六)借鉴外部经验创新土地承包与流转政策

土地经营权流转是农业规模经营的前提,也是合作组织发展壮大的必要条件。但如果没有政府政策引导与扶持,西部农村的土地流转难以推进。

东部发达地区的经验值得西部借鉴。以浙江湖州市为例,该市首先出台了《扶持粮田适度规模经营若干政策》、《关于大力发展现代农业的若干意见》等政策文件,通过财政扶持、贷款担保、金融支持、政策性农业保险等方面,扶持土地流转和规模经营发展,其管辖的各县区也出台了推进土地流转的相关扶持政策,按照流转规模分别给予每亩50元至500元不等扶持;其次,为了确保土地流转后的相对稳定,还探索建立了土地流转价格逐年增长和随物价变动机制,切实保护农民利益,充分调动了土地流转双方的积极性;第三,构建以县农村土地流转网上服务平台为依托、以乡镇土地流转服务中心为主体、以村土地流转服务站为基础的三级服务网络,确保土地流转供求信息有效对接;第四,通过政府对农民培训,以离土流转方式加快劳动力转移,为加快推进土地流转创造有利条件;第五,培育经营主体、提升土地流转;第六,强化基础建设,助推土地流转;第七,完善社保体系,保障土地流转。将离土流转与人口集中和整体迁移扶贫三者有效结合,是西部农村土地流转政策创新的方向。  

本文发表于 《商业时代》2010年第22期。

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