周克全:保障性住房建设中的主要问题与对策

作者:周克全  时间:2011-05-24

保障性住房包括廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造住房以及限价商品房等。由于保障性住房建设关乎民生并直接影响社会稳定与和谐社会构建,因此业已超出经济、社会之范畴而上升到政治高度。

2011年全国计划建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套,甘肃2011年保障性住房建设的具体任务是212754套(户), 其中新增租赁补贴3.5万户,新建廉租住房30668套,廉租房购改建3758套,经济适用住房28114并套,公共租赁住房1万套,限价商品住房16101套,城市棚户区改造54672套,国有工矿棚户区改造12441套,国有林区棚户区改造9300套,国有垦区危房改造6800套,中央下放地方煤矿棚户区改造5900套。按照中央要求,今年保障性住房建设项目开工率达到100%,主体工程竣工率达到60%以上。

目前保障房建设与百姓安居所需之间的尖锐矛盾绝非“一日之寒”,它是我国1998年底以“取消福利分房、实行住房供应商品化”为核心的住房改革以来十三年期间逐渐形成的社会顽疾,短时间内难以完全消除。

现阶段我国既要加快保障房建设速度,更要保证保障房的建设质量。因此,实践中暴露出来种种具体问题,理应引起有关政府决策部门的高度重视。

1、保障房的面积不能“一刀切”。从我国国情出发,廉租房和公租房等保障房建设并非权宜之计,因此其面积和户型应以科学性、长远性、人本化为原则进行控制。以廉租房为例,2007年12月1日起施行的《廉租住房保障办法》规定,“新建廉租住房,应当将单套的建筑面积控制在50平方米以内”。这在实践中存在诸多难题:首先,同是50平方米的建筑面积,但由于楼层高度不同存在巨大差别。由于公摊面积不同,不使用电梯的普通板式楼的实际使用面积远远大于使用电梯的高层楼房的使用面积。据测算,50平米建筑面积高层楼房的实际使用面积不与同样建筑面积的板式楼房的使用面积比较,前者至少要少10平方米。这不仅造成廉租房使用者的新的不公平,也在相当程度上影响政府形象。建议有关部门应以实际使用面积为标准。其次,该标准不适用于民族地区。民族地区不实行“一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策,因此,其贫困家庭规模多在5口人以上,实际使用面积不足30平方米的廉租房,不仅不能有效解决其实际困难,而且将形成新的被保障对象。建议政府从实际出发,将包括廉租房在内的各种保障房的户型与面积多样化,以便政府在分配保障房时根据保障对象实际情况区别对待。

2、保障房建设速度缓慢除因资金短缺外,更重要是有关程序复杂致使办事效率不高。就资金而言,国家规定地方政府应将其土地出让金纯收益的10%用于保障房建设,但这一标准一是太低,二是缺乏可操作性。由于各地土地出让金的纯收益率不统一,因此,同样的10%的“纯收益”可能存在巨大差异。目前,诸如甘肃省兰州市等城市以土地出让金总收入的5%投入保障房建设,这增强了资金投入的透明性和可操作性,但建设资金依然匮乏。建议政府将此标准修改为土地出让金总额的10%。

保障房建设开工慢主要原因是拆迁难和基建报批程序复杂、周期长。对政府而言,审批程序是可控因素。以甘肃省为例,实践中许多保障性住房均为配建项目,相关手续须报发改委和建设厅两个部门审批,即政府投资的廉租房项目须报发改委审批,非政府投资的廉租房须报建设厅审批。建议政府开通保障房建设“绿色通道”,将保障房的配建项目交由一个部门审批以提高效率,或相关部门集中办公,提供一站式服务,对于一些面积较小的保障性住房的建设审批、图纸审查权可交适当下放到市级政府相关部门。

3、以“开工率”作为衡量保障房建设进度标准不科学。一是开工率再高,如果因为种种原因而迟迟不能竣工与入住,依然不能达到中央加快保障房建设进程之目标,实际上,有的地方为应付各种检查而搞“假开工”的已不鲜见,这种欺上瞒下做法有可能激化社会矛盾,为杜绝漏洞,建议以“入住率”(而非“开工率”或“竣工率”)为考核指标,以使上级与百姓一目了然。

4、问责应尽量避免“负效应”。《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中提出了“落实住房和稳定房价工作的约谈问责机制”,“对未如期确定并公布本地区年度新建住房价格控制目标、新建住房价格上涨幅度超过年度控制指标、没有完成保障性安居工程目标任务的”相关地方政府进行问责。如何理解文件中规定的“新建住房价格控制目标”?笔者认为,它不仅包括上涨指标也应包括下降指标。但迄今为止,各地公布的“控制指标”只有前者而无后者,并且前者也多般以当地的GDP、CPI、PPI以及居民收入增长幅度等为参照标准,且多为相对指标而非绝对指标,这是对国务院控制房价政策目标之曲解。

不难理解,在房价处于正常区间的地方制定涨价控制指标完全正确,但对于已存在大量房地产泡沫地区,目标是房价回归而非“涨幅”。从避免被上级政府“问责”角度来看,涨幅与降幅比较,前者更易控制。但若从如何取得百姓信任、不被百姓“问责”角度来看,问题就不那么简单。

“问责”是手段绝非目的,若有关政府部门以避免被上级政府问责为目标而出台相关政策目标,无疑于缘木求鱼,有损政府形象。建议各地首先应确认其房地产价格是否存在泡沫,然后以此为依据制定并公布其房地产价格下降或上涨的控制目标。对人民负责,以人民利益为核心,取信于民,才是避免被问责的最好途径。

  5、允许有条件单位自主建设保障性住房。仅靠政府难以解决目前保障房短缺之困,权衡利弊,将社会矛盾化整为零,将任务分解到包括机关、企业与事业单位在内的各个社会组织是可选之策。尽管这样会在不同单位之间、有单位与无单位的人之间可能产生新的不均衡,但只要出台相应政策措施,问题不难解决。如各单位建房必须首先要保障其无房者和按照当地标准未达到最低居住面积者的住房需求,在此基础,再考虑满足其改善性住房需求,为防止新的财富不均现象产生,必须杜绝其投资和投机需求,该种需求可通过正常的商品房市场加以满足,因此,各单位所建之房,可实行共有产权,不允许上市交易。

作者单位:甘肃行政学院

:文章修改后在甘肃日报发表,题为《保障性住房建设的问题与建议》,此文为原稿。

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