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赵晓:地方政府债问题之反思及解决之道

作者:赵晓  时间:2014-03-06

  除大家比较关注的负债率的高低之外,中国地方债的风险隐患还突出表现在以下三个方面。第一,负债的不透明。第二,地方政府对自身偿债能力的过度乐观估计。第三,负债约束软化。

  近日,全国两会召开,地方债再次成为代表委员们热议的话题。目前,地方债问题似乎已成为一个老大难问题。一方面,国务院频频出招进行清理,试图化解地方债风险。另一方面,地方债务规模却不断膨胀。旧债未去、新债又来,地方债规模越控越高的基本事实揭示了一个简单的道理:在理解地方债负债机制和管控应对方面,可能真的需要做些反思。

  地方债的风险所在

  地方债问题起于2007年,发酵于2009-2010及2012-2013年的两次“加杠杆”(编按:即增加债务)过程中。2010年至今的三年多时间里,国务院多次召开专题会议或发布通知文件,从严禁地方政府违规或变相提供担保、规范地方政府融资平台,到加强银行业金融机构风险管控,各类监管措施可谓一个接一个。与此同时,审计署于2011年、2012年和2013年分别进行了三次政府性债务审计,特别是2013年的这次,审计范围之广、项目之细、投入人力之大都颇令市场意外。但审计结果却不尽如人意,截至2013年6月末,全国政府性债务为30.27万亿元人民币,其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。与2010年相比,省级、市级、县级政府债务余额分别增长了61.75%、56.34%和77.34%,虽说风险整体可控,但债务规模大幅增长、债务负担加重、短期集中偿付压力加大,却都是不争的事实。

  为什么地方债规模越控越高?普遍的观点认为是由于中央对地方管控不严,地方政府举债的冲动没有得到有效遏制。我认为,这些只是表面现象,之所以导致今天的结果,恰恰是由于我们只盯着地方债务的规模,而没有看到中国地方政府债务风险的背后实质。

  我曾经撰文指出,除大家比较关注的负债率的高低之外,中国地方债的风险隐患还突出表现在以下三个方面。第一,负债的不透明。负债多少才合理,理论上至今也没有定论。但我们的最大问题是负债多少根本没有确切的数据,今天说是10万亿,明天说是20万亿,到底是多少总是争议很大,这才是我们负债的最大风险所在。第二,地方政府对自身偿债能力的过度乐观估计。第三次审计结果表明有许多城市的负债率已经超过100%了,应该说,现有偿债风险已不小。但这些城市的市长们大多把还债的希望寄托于未来的土地升值和经济增长,在中国经济转型期,这种想法是很危险的。第三,负债约束软化。在当前中国的行政体制下,应不应该负债、负债多少合适、举债资金的投向,更多的还是各地方政府“一把手”说了算。“政绩是自己的,而偿债责任是下一任的”,在这种思想的指导下,地方政府债规模要能控制得住才怪呢!

  地方债问题的解决之道

  “消化存量、用好增量”,这是解决中国地方政府债问题的基本原则,具体措施主要有三点:

  其一,改变“以GDP论英雄”的政绩考核偏向。

  经济学家张五常曾将中国经济奇迹归功于中国独有的“县际竞争”模式,但这是对中国过去30年既有经验的总结,其“以政府主导为主”的发展理念已显然不适应今天的中国经济环境。你非要让中西部地区与北京、上海、江浙一带比,中西部地区能怎么办?中西部地区只能加大政府投资,靠投资来拉动经济增长,可民间的市场化自主投资是逐利的,没有利润谁去投啊?政府没有办法,只好自己去投。可地方政府没钱,还不许自行发债,就只有去借。先找银行借,后来银行不好借了,就搞融资平台,等融资平台规范了,就转去搞信托、BT+代建(编按:指政府采用BT[建设、移交]方式,委托工程代建部门筹资建设城市市政基础设施和纯公益性项目),或者绕道理财产品,手段可谓五花八门,反正搞到钱再说。

  近日有媒体报道,湖北武汉市五年内的建设计划将花费2万亿元人民币。“武汉一座城市在基础设施上的支出,就与英国全国更新和改善基础结构的支出相同。”武汉市2013年的GDP是9000亿元人民币,而英国是2.5万亿美元,二者GDP总量相差15倍以上,基础设施投资却相同,你会怎么想?只能借钱呗。“撑死胆大的,饿死胆小的”、“听说过城市建得好升官的,没听说过借债多被免职的”,这就是中国地方政府举债心理的真实写照。所以,要想管好地方政府债,必须先把地方官员按GDP考核政绩的模式改了再说。

  其二,建立地方负债约束机制。

  这牵扯到财税体制改革的问题。谈到这个问题,大家首先想到的是在现行的分税制中,中央拿的太多,地方拿的太少。这有一定道理,但不全对。2002年全国公共财政收入是1.89万亿元人民币,2013年是12.9万亿元,2013年是十一年前的6.8倍,这还不包括增长幅度更大的土地出让金等收入。2002年时,政府喊钱不够用,2013年增长近7倍后,借的债更多。为什么?因为在现有体制下,地方政府花钱没有硬约束,钱永远没有够的时候。其中最重要的,就是除行政性支出大幅增长外,财政支出中经济性支出的无限膨胀。

  一个地方政府到底能借多少钱,要有规定,不能无限制地借。要想建立有效的负债约束机制,一是要把“政府的手”换成“市场的手”,二是要实施全面规范、公开透明的预算制度,要严格全过程预算监督,限制政府的支出,尤其是经济性支出。

  其三,建立透明的负债模式。

  负债并不可怕,关键是要偿还得起。如果负债本身就不透明,谁知道你还得起还是还不起呢?审计报告显示,截至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。这些地方政府,特别是那些已经出现“以新债还旧债”的地方,肯定是应该严格管控的。但那些负债还没有触及边界的地方呢?如果实行全国“一刀切”,这将不利于全国的整体经济增长。所以,一是要尽快编制地方政府资产负债表,要让市场看清各自的家底;二是尽快修改预算法,允许符合一定条件的地方政府在公开市场自行发债,使得政府发债以及债务的使用受到程序的监督和市场的监督;三是要发挥评级机构的作用,允许评级机构对地方政府进行信用评定,促进地方财政透明化。

  (作者系北京科技大学经济管理学院教授)

来源:东方早报 [关闭] [收藏] [打印]

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