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社会改革

巴西农村校车政策与教育机会均等

作者:赵丹 范先佐  时间:2012-07-29

  摘要:发展中国家的农村学生在入学机会、享受教育资源等方面面临着不同程度的机会不均等问题。究其原因,除了社会经济地位不利之外,上学交通不便也是阻碍教育机会均等的重要现实因素。那么,如何发挥政府的责任,为农村学生提供校车服务,成为各国发展义务教育的重要议题。作为发展中国家,巴西政府于20世纪90年代实施的农村校车供给政策,为农村儿童提供了便利的入学途径,有效地促进了教育机会均等。

  关键词:农村校车政策,教育机会均等,发展中国家,巴西

  中图分类号:G511    文献标识码:A    文章编号:1003-7667201205-0028-05

  作者:西北农林科技大学人文学院、农村社会研究中心 赵丹 华中师范大学教育学院 范先佐

  一、巴西农村交通落后,阻碍教育机会均等

  巴西是世界上最大的国家之一,其国土面积8500平方公里,人口数量155亿,均排在世界前列。1991年,巴西农村,特别是东北部贫困地区居住着全国25%的人口(约3600万)。1985年,巴西仍然有35%的家庭(5300万人口)属于贫困家庭,其平均月收入低于30美元,仅相当于该国法定最低收入的50%;农村极度贫困人口数量高达1200万。[1]农村地区的经济社会发展滞后是导致农村交通落后的决定性因素。农村居民及从事农业生产的城市居民所能利用的交通工具十分有限,主要包括步行、自行车、拖拉机和不规律的通勤公交车等。有条件购置私人交通工具(如摩托车、厢式货车等)的农民群体还不到农村人口的7%[2]即使是居住于城市的农业生产者,其交通工具的质量也相当低下,甚至存在安全隐患。

  巴西农村交通落后的面貌同样反映在农村儿童入学的交通状况中,农村儿童上学的交通方式仅限于步行、自行车、拖拉机或不定期的公交车。由于交通困难,大多数儿童就读于低年级小规模学校,接受低质量的教育。1985年,在巴西全国680万农村适龄儿童中,有560万儿童就读于144所农村小学(校均规模35人),其直接原因在于家校距离近,能够避免交通压力,[3]但这类学校办学条件较差、教学质量难以保证。如学生想继续升入高年级,就不得不到较远的大规模学校上学。但迫于交通困难,升入高年级的学生仅相当于低年级儿童数量的44%。如圣保罗市有63%的农村学生在农村学校就读,其中928%的儿童就读于小规模学校,仅有72%的儿童就读于高年级学校;另外,37 010的农村学生就读于城市学校,且升入高年级的学生比例较高,其原因在于这类学生家庭相对富裕,有能力承担上学交通的私人成本,能完整地享受义务教育。[4]可见,在校车政策实施之前,巴西农村落后的交通条件严重制约着教育的机会均等。

  二、实施农村校车供给计划,促进教育机会均等

  (一)转变交通服务理念,保障儿童受教育权

  巴西校车政策的实施得益于决策者公共服务理念的转变——由市场导向转为福利导向。一直以来,“市场原则”在交通供给系统中占据主导地位,即交通服务只供给有能力负担交通成本的群体,这是一种以成本分担为前提的经济活动。偏远农村居民由于经济水平较低,没有能力负担相对高额的交通成本。巴西政府转向以福利为导向后,将交通服务作为满足所有公民需求的公共服务,[5]主张交通服务应该为公民参与社会、经济、政治和文化活动提供条件,为适龄儿童接受教育提供保障。对于公民参与教育活动,特别是偏远农村儿童接受义务教育过程中的交通需求,巴西政府明确规定“受教育权是所有儿童必须享有的基本权利”,将免费校车作为保障儿童受教育权的基本措施,纳入政府的责任范围。可见,校车免费供给打破了以往成本分担的市场机制,将福利观念引入到公共服务中,以此为基础,校车服务成为保障巴西所有儿童受教育权的重要条件。

  (二)“联邦一州一地方”政府共同负责校车财政供给

  巴西农村校车服务的财政供给实行“联邦一州一地方”政府共同负责制。具体来讲:第一,联邦政府的教育财政转移支付。联邦政府根据地方政府的社会经济发展水平,将经费按比例下拨到各州,并对偏远贫困地区给予特殊支持。州政府具体安排经费项目支出,主要包括新建学校,支付教师工资,提供午餐和校车服务等。第二,州政府和县政府对校车服务的经费支持。由于财政能力差异,一些财政能力强的地方政府针对校车经费支持力度相对较大,如圣保罗州教育当局在1990年~2000年间对农村校车的支出达到校车经费总量的25010[6]而经济落后地区的财政支持能力有限,这类地区就十分注意挖掘多方面的资源,保障校车供给。第三,获取私立交通系统的支持。公立校车在学生上课期间会暂时闲置,从而导致成本消耗。一些当地政府为节省成本,与私立交通系统签订合约,以低价格雇用私立校车,为农村学生提供相对灵活的交通服务。如圣保罗州坎皮纳斯学区的校车经费来源中,公立校车、公交车(政府租赁)、私立校车所占的经费比例分别为485%205%310%[7]因此,以各级政府投入为主体的多元财政支持是巴西农村校车服务计划的有力保证。

  (三)校车服务的管理和规划

  校车服务管理是保证校车有效供给的必要条件。巴西农村校车的管理由多级政府共同负责。其中,中央政府主要针对校车服务的质量、运行、安全等事宜做出标准规定;市(县)级政府全面负责学区内农村校车供给的运行机制,包括购买校车、雇用司机、租用私立交通公司的汽车、确定运行时间等。第一,确认校车供给的相关因素。各级政府从宏观和微观层面对校车规划的相关因素进行全面分析,主要包括:(1)确定不同群体(偏远农村到县镇中心学校、农村到城市学校的两类学生群体)对校车的需求;(2)根据居民的生活习惯、低龄儿童的舒适及安全等问题,规划校车运行时间;(3)根据学生年龄、自然地理环境特征等,计算学生的步行时间;(4)交通工具的承载能力;(5)安全因素,针对司机驾驶资格、车速和路况等进行严格考察和限定;(6)根据学生最后到达的目的地来确定校车夜间停靠点;(7)司机的工作时间表、饮食及休息。根据以上因素,具体确定成本、每千米每辆车发生交通事故的风险系数、每辆车的运行时间、安全、舒适度等量化标准,以此评估校车的服务质量水平。[8]第二,校车供给类型多样。针对农村社区的规模、适龄儿童的分布以及交通工具的承载量,巴西农村校车类型主要有三类:(1)标准公交车,承载量为45个儿童,适用于大型社区;(2)中客车,承载量为2630个儿童,适用于中型社区;(3)大众面包车。作为最小型的校车类型,其承载量为15个儿童(<12岁)或9个成年人,适用于小型社区。[9]

  三、校车供给与学校合并政策相辅相成

  巴西农村适龄人口分散及其数量逐年减少的趋势,导致农村学校合并成为促进教育资源整合和教育质量提高的重要改革措施。学校合并的主要方式是撤并社区小规模学校,将小规模学校的学生转移到重组后的大规模学校。在合并过程中,学生上学距离的增加必然引起他们对交通需求的扩大。由此,免费校车政策成为巴西农村学校合并实施的必要条件之一,它保证了所有儿童顺利入学,促进了教育机会均等。

  以圣保罗州陶巴特(Taubate)县为例,全县人口为18万,其中农村人口仅有12万,而且布局分散。为集中资源办学,该县于1991年开始实施学校合并政策。[10]其间,州政府一方面提供资源新建或重组大规模学校,另一方面提供校车接送学生(见图)。首先,客观分析学校合并过程中学校服务范围和交通线路的变化。该县东南部12所学校的456名学生中,有244名学生需要转学到大规模学校就读。合并后的大规模学校包括CataguaRegistoCaieirasPedreira 4所学校。该县南北方向有一条主干道,且中间有6个交叉路口;RegistoCaieiras学校之间有一条次干道;其余均为村级道路。

  其次,制定校车供给的具体计划:(1)早晨校车运行的时间为630725,即学生最早630乘坐校车,最晚725到达学校;(2)规定校车单程运行时间不能超过30分钟,行驶平均速度分为三个等级:60kmh(一级公路)、40kmh(二级公路)、30kmh(村级道路)。以目前家校距离的范围285km来看,校车单程运行时间范围为413分钟,加上起点终点的停车等候时间6分钟,单程总运行时间为1019分钟,处于规定的限值之内。(3)如果一个学区的儿童数量超过15人,中型面包车和标准公交车便应该投入使用,以防超载。

  

  四、巴西农村校车政策的经验及启示

  (一)关注公平,以“免费校车服务”促进农村教育机会均等

  巴西政府实施免费校车政策从教育公平的理念出发,将校车服务作为保障农村教育机会均等的重要策略。具体来讲:其一,将校车服务纳入政府的责任范围,赋予其“公共产品”的属性,也就是说,校车供给是政府公共服务的一项责任,儿童享用校车服务不具有排他性,这是教育公平的前提和保障;其二,从儿童本身来讲,免费校车大大减轻了农村家庭承担过高交通费用(教育间接成本)的压力,这避免了因经济地位不利而导致的教育机会不均等问题。

  我国偏远农村学生上学远和上学难的问题也十分突出。笔者参与的课题组与2008年~2010年针对中西部省区的实地调研表明,布局调整后学生上学最担心的问题为“上学不安全”;采取的交通方式为“步行、自行车、摩托车、与伙伴租车等”。其中,租车的交通成本每月需要100元,家长的经济压力较大。[12]可见,由于偏远农村自然地理、经济社会条件的限制,上学交通困难已经在很长时间内损伤到了农村教育公平。这表明,农村校车服务是目前解决偏远儿童顺利入学的关键环节。因此,我国教育决策部门必须从教育公平的理念出发,认识到偏远儿童对校车需求的迫切性,将校车服务纳入教育决策重点,保障教育机会均等。

  (二)提升责任主体的财政能力,支持校车服务的有效供给

  巴西农村校车的财政供给由三级政府共同承担,且各级政府责任与其级别的大小相一致。可见,校车服务的成本分担遵循的是一种“能力支付”的原则,即财政能力强的一级政府承担较多的责任,财政能力弱的政府责任较轻。目前,我国农村校车供给的责任主体极不明确,各级政府对校车的财政支持力度也非常有限。因此,长期以来,农村校车供给不仅在数量上很小,而且相当部分的成本是由学生自己承担。据统计,目前近29万辆的“校车”中,只有50600多辆是由学校自己出资购买,大量校车都是由学校向公交公司租用,家长合伙租用也占了不小比例。可见,财政困难是制约我国农村校车供给的关键因素。国务院201 11211日公布的《校车安全条例(草案)》中指出:“国家通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式,支持农村地区为居住分散的学生提供校车服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担,具体办法由国务院财政部门制定。”[13]这一规定虽然指出了中央和地方政府共同分担校车成本,但具体的分担比例和保障体制仍需进一步明确,才能从根本上解决校车供给的财政困境。

  (三)立法约束校车管理,确保校车运行的有序和安全

  巴西农村校车的管理制度日益完善,管理责任主体涉及中央、州、县各级政府,且各自权责明确;同时,校车管理者将各类相关因素包括校车时间、承载量、类型、安全、司机资质、成本分担、学生生活时间表、自然地理环境等均纳入规划范围,管理内容全面、具体。

  反思我国农村校车管理机制,仍然存在诸多不规范之处,校车运营缺乏监管、安全事故频发等问题凸显,已严重威胁到学生的上学安全。据教育部统计,截至20114月,全国符合《专用小学生校车安全技术条件》标准的校车只有29万辆,仅占校车总量的1032%。近5年,校车事故死亡学生中的74%为农村学生。[14]《校车安全条例(草案)》将校车安全管理的事权规定为“县级以上地方政府”,[15]这虽然考虑到各地发展水平的差异,管理重心下移有助于提高管理成效,但地方政府内部的责任仍未明确,特别是交通和教育部门各自的责任和权利没有具体划分。为破解校车安全和管理不规范问题,学者袁桂林提出,政府要将校车纳入基本公共服务体系。同时,校车要纳入学校后勤保障系统,教育部门应成为责任主体,有权协调公安、运营公司等部门。校车运营体制则采用政府和市场相结合的模式,将运营业务进行公开招标,审核有资质的单位配合运作,政府起引导、管理、监督和检查的作用。[16]

  (四)校车供给保障农村学校布局调整的顺利开展

  在学校合并过程中,巴西教育决策者以学区为单位,对各学校的规模变化、转学学生数量、道路交通进行具体规划,以满足学生的校车需求。值得注意的是,教育决策者运用网络分析法将学校网点和道路交通网络进行联结,科学制订符合实际需求的校车供给计划。

  与巴西类似,我国农村适龄人口同样存在逐年减少的趋势,学校布局调整也成为促进教育资源集中的必然选择。但是,近年来,由于盲目撤点并校导致的学生上学远、上学难现象严重威胁到教育公平。从2000年至2009年,我国农村小学从521468所缩减到263821所,10年间减少了近一半。其中,村小和教学点是主要的撤并对象。[17]学校布局调整虽然在整体上提高了教育的规模效益和质量,但目前仍有相当数量的低年级学生要走十几里,甚至几十里的崎岖山路才能到达学校,违背了《中华人民共和国义务教育法》规定的学生就近入学原则。[18]而且,学生上学的交通方式一般为自行车、摩托车或合租面包车等,仅有少数地区儿童乘坐校车,这导致安全事故频发。这就迫切需要各级政府将校车供给纳入决策重点。具体来讲,一方面要科学合理地规划学校布局,避免盲目撤点并校;另一方面,要根据布局调整前后的学校规模、学生上学线路的变化,运用GIS空间分析、网络分析等技术手段规划校车服务的线路,并规范管理,保证校车运行安全有序。如此,校车服务才能与学校布局调整政策形成一种合力,促进教育机会均衡发展,保障农村儿童的受教育权利。

  注释:

  ①本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国义务教育均衡发展研究”(项目批准号:10JZD0036)的阶段性研究成果;西北农林科技大学科技创新一般项目“教育公平视域中的农村义务教育学校合理布局规划研究——基于GIS的实证分析”(项目批准号:2109021120)的阶段性研究成果。

  参考文献:

  [1][2][3] GEIPOTAvaliacao Preliminar Do Transport Rural-destaque Para o Segmento EscolarEmpresa Brasileira de Transports UrbanosBrasilia1995

  [4][7][11] Secretaria de Estado da EducacaoRelatorio Sobre Transporte de Escolares nos MunicipiosInternal ReportSHo Paulo1991

  [5] MarshallTCidadaniaClasse e StatusZaharRio de Janeiro1975

  [6] VasconcellosEATransporteEscolarizacao e Politica Educational RuralCadernos de Pesquisa20001830

  [8][10] Eduardo A VasconcellosRural Transport and Access to Education in Developing Countries-policy IssuesJournal of Transport Ceography199852):127136

  [9] VasconcellosEAEscola da Zona Rural transporte de EscolaresFundacao Para o Desenvolvimento da EducacaoSCo Paulo1991

  [12] 范先佐.中国中西部地区农村中小学合理布局结构研究[M].北京:中国社会科学出版社,2009151

  [13][15] 中华人民共和国中央人民政府,法制办公布《校车安全条例(草案征求意见稿)》[EB0L]http://wwwgovcngzdt2011-1211content_2017064htm2011-12-112011-12-26

  [14] 中国青年报.《校车安全条例》草案出台,三大争议折射校车管理盲区[N]2011-12-127).

  [16] 中国教育新闻网.校车事故频发源于¨撤点并校”后校车制度不完善[EBOL] http://wwwjybcnchinagnxw201112t20111215_469622html2011-12-152011-12-26

  [17] 中华人民共和国教育部.中国教育统计年鉴(2009[Z].北京:人民出版社,2009256

  [18] 中华人民共和国中央人民政府:《中华人民共和国义务教育法》[EBOL]http://wwwgovcnziliaoflfg2006-0630content_323 302htm2006-6-302011-12-26

来源:《比较教育研究》2012年第05期 [关闭] [收藏] [打印]

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