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社会改革

开征房地产税需要厘清五个问题

作者:周子勋  时间:2016-07-27

 

  基于房地产税的出台是牵扯方方面面利益的重大改革举措,因此需要谨慎设计相关税制和开征条件,要尽量避免从普通百姓那里拿走更多基本利益。

  房地产税立法再度成为市场关注的焦点。在7月23日的G20财长和央行行长会议税收高级别研讨会上,中国财政部长楼继伟表示,改革所得税制和房地产税制,才能更好地解决包容性增长和收入分配问题。这两项改革至今未推出,其中一个重要原因就是信息收集和征管能力弱,此外还涉及很多利益调整,“这是最难统一的”。他强调,推进这两项改革是官方下一步的工作任务,“我们会义无反顾地做。”

  作为中国税制改革的重要组成部分,房地产税改革是中国增加直接税、降低间接税,调节税制结构的重要一环。楼继伟部长此番表态再次宣示了中央加快推进房地产税的决心。

  在中国经济新常态下,为什么开征房地产税会加速推进?从根源上看,主要基于两个基本的背景:一是分税制下平衡中央与地方的利益。在分税制下,中央与地方的财权与事权不匹配加大,但中央不愿意削弱既有的财权,因此通过上收部分事权、扩大新的财权来满足地方政府的需求,房地产税就是一个重要的平衡手段。二是中国的城镇化和房地产市场发展已有相当规模,以空间增量扩张为主的发展模式差不多到头了,政府从增量扩张中获取的收益将会减少,要转向从巨大的存量资产中来开辟或扩大新税基。用财税专家贾康的话说,房地产税具有五大正面效应:一是促使供需平衡,增加有效供给;二是推动地方政府职能转变,加强财源建设;三是调节收入分配,优化财产配置;四是提升直接税比重,减少“税收痛苦”;五是推动民主理财、依法理财的制度建设。

  客观而言,中国之所以要加快开征房地产税,归根结底与中国政府当前的财政状况有关。2011年以来,伴随着经济调整和房地产下滑,政府财政收入增速已从24.8%下降至2015年的8.4%,2016年1—6月甚至下降至7.1%,各地的“土地财政”大不如前,对地方财政收入普遍造成很大压力。在增收困难的同时,国内财政支出压力不断增大。2015年全国一般公共预算支出175768亿元,同比增长15.8%,财政赤字首次突破2万亿元。为应对财政压力,2016年中央政府把赤字率提高到3%的红线水平。2014年中国政府债务 (包括直接债务和或有负债)高达38.8万亿元,相当于GDP的61%,2009—2014年,地方政府债务年复合增长率为27.6%,远超过GDP同期12.3%的年复合增长率。中国实行积极的财政政策、上马大量投资项目、完善社保、保障扶贫减贫,都需要政府花大钱。

  因此,房地产税在中国的出现实属必然。正如专家所分析,中国经济在以往的高速增长期内积累了很多深层次矛盾,随着经济逐渐向中低速发展阶段过渡,这些矛盾愈加限制了中国改善劳动生产率、提高潜在生产力的空间,也日益成为引爆社会矛盾的危险领域。这其中,改革全社会收入及财富分配制度、缩减贫富差距,就是核心课题之一,并与所得税制改革和房地产税改革直接挂钩。在企业效益持续下滑、政府收支不平衡日益严重的情况下,所得税和房地产税未来将成为地方政府最主要的税源之一,相关改革措施的推出不可避免。

  不过,诸多迹象显示,国内房地产税开征前的准备工作远不具备。要指出的是,目前国内对房地产税存在普遍的分歧和争议,原因不一,有法理因素、利益因素、政策因素、公平因素等多种原因。由于房地产税的影响面极大,涉及地方政府和房地产拥有者个人,因此推行起来遇到了极大阻力,其牵扯面和复杂性在进入深水区的各项改革领域中也是最广、最深的。一是作为直接税,房地产税需要由自然人纳税人直接缴纳,这对于个人来说是真金白银的增税,自然会遇到阻力。尤其是对已经一次性支付了70年土地出让金的购房者来说,对房地产税有天然的抵触。二是有关方面(主要是地方政府和开发商)担心开征房地产税会对本已低迷的楼市带来负面冲击,目前大部分城市对房地产有不小的依赖,债务压力很大。三是开征房地产税将会暴露很多人的个人不动产状况,除了正常的个人购房,还有大量官员和开发商在房地产领域里有很多“猫腻”,他们自然会抵制房地产税开征。正如中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇所言,房地产税还有非常艰难的路要走,主要的原因在于大家对征收房地产税的必要性,还没有达成基本共识。

  市场普遍认为,房地产税在出台前需要厘清几个问题,并满足一些必要条件。第一,通常意义上的房地产税是土地私有制度下对私人住宅征收的财产税,因此我国在土地使用权和房屋所有权相分离的情况下向个人征收房地产税,在法律上要做出必要且合理的解释。第二,我国尚未建立全面而完善的不动产登记制度和房屋价值评估体系,征收房地产税的前提条件尚未得到满足。第三,对于公众普遍关心的房地产税的征收范围、征收办法以及税率等,该设计出何种框架以最大限度减少社会争议,形成社会共识。第四,房地产税预计将成为地方主要税种,但赋予地方多大的立法权限、房地产税与土地增值税、契税等其他税种的关系如何调整,也都是需要事前厘清的问题。第五,全面开征房地产税也存在一定的政策风险。尤其是从全国来看,全面开征房地产税对于好不容易拥有住房的大量普通百姓是一次强制性财富再分配。还要注意的是,性质属于私人不动产的住房对很多普通人的养老起到重要作用。此外,开征房地产税是否导致重复征收税费的法律问题,也是一个隐忧。因此,如果在房地产税率和开征条件上设计不当,将会制造出大量的新问题。

  总之,随着近两年中央强力反腐,有效扫除了阻力,改善了开征房地产税的硬环境;再加上国内财政压力加大,尤其是实施积极的财政政策需要加大财政增收力度,财税改革需要为地方找到新的税源,因此,房地产税的开征将显著加快。不过,基于房地产税的出台是牵扯方方面面利益的重大改革举措,因此需要谨慎设计相关税制和开征条件,要尽量避免从普通百姓那里拿走更多基本利益。

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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