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社会改革

房地产调控:从行政控制到利益协调

——目标替代的非正式规则与房地产调控模式转型

作者:谢志岿 曹景钧  时间:2012-08-27   浏览次数:0

  2004年以来,面对房地产价格的过快上涨,中央政府出台了包括土地、财政税收、信贷、保障性住房和规范交易行为等方面的调控政策。但是,针对这些调控政策,地方政府采取了各种目标替代的非正式规则,导致房地产调控目标难以实现。地方政府目标替代的非正式规则的原因在于目前房地产调控的制度环境形成的政治、经济利益诱因。因此,要提高房地产调控绩效,必须实现房地产调控模式的转型,从行政性和组织性色彩浓厚的调控,走向以利益调节为核心的调控。为此,在加强监管和惩戒,强化行政控制的同时,还必须完善相关的房地产业政策,对包括财税体制(如以物业税替代土地财政等)、地方政府政绩评价体制、土地管理制度在内的相关制度进行改革。
    Abstract Facing speculative rise in property prices since 2004, the Central Government has promulgated regulative policies concerning land, finance, taxation, credit, welfare housing and real estate transactions, among many others. However, local governments have used all kinds of informal rules to have goal displacement which targets at these regulative policies enacted from the Center, and leads to policy failure. The roots of using informal rules to have goal displacement lie in the imbedded political and economical incentives caused by the current institutional settings of real estate regulations. Hence, the real estate regulations must be transformed from an organizational and administrative one to an interest- and beneficial-oriented one. These measures include improved policies of real estate sector, reformed financial policies, performance criteria and evaluations towards the local governments, and improved administrative regulations such as using penalties in land management system.

  房价高涨,不仅是一个经济问题,而且是一个重大的政治和社会问题。一方面,房价高涨导致经济房地产化(倪鹏飞,2011),存在严重的金融和经济风险。在福布斯杂志2010年评选的全球七大金融泡沫中,中国房地产市场高居第二位,成为影响中国乃至世界经济的一个重要因素(Randall & Hawkins, 2009)。另一方面,房价高涨严重影响居民生活质量,存在巨大的社会风险。2004年以来,房价涨幅超过收入涨幅,房价收入比一直在8以上,并且有扩大之势,导致中国85%的家庭买不起房(周天勇,2010)。不断壮大的无房阶层将对城市经济社会状况带来深刻影响。据中国社会调查所一份针对1000名受访者的调查,高达75%的人认为高房价不仅是经济问题,而且是政治和社会问题(闫晓虹,2006)。

  针对高企的房地产价格,中央政府出台了多项调控措施,但一直没有收到理想效果。房地产价格虽然随调控有所起伏,但总体上一直是且调且涨。20104月起,中央政府出台了被称为史上最为严厉的房地产调控措施,但房价仍然在高位徘徊。房地产调控效果,考验着人们对政府调控的信心,也关系到这一重大的经济和社会问题的未来走向。

  因此,讨论中国房地产调控的效果及其原因,对理解和探求房地产调控的政策具有重要价值。本文试图从一个新的视角,即地方政府目标替代的非正式运作及其规则角度,对房地产调控效果不佳的原因作出解释,并讨论地方政府目标替代行为的制度环境,在此基础上,对中国房地产调控模式的转型提出思考。

  文章分四个部分,第一部分回顾中央调控房地产的主要政策;第二部分概括地方政府在房地产调控中的各种目标替代行为及非正式规则;第三部分讨论地方政府目标替代非正式规则的制度原因;第四部分则从利益动机角度,讨论改变地方政府在房地产调控中的目标替代行为,提升房地产调控绩效的对策。

  一、中央政府房地产调控的努力

  2004年以来,中央政府的房地产市场调控大致经历了三个阶段。第一个阶段是金融危机前的调控,从20053月到20088月,这一阶段调控的目标是稳定房价,当时国民经济处于快速发展阶段,房地产被认为是经济泡沫的重要推手,因此,后期的调控政策日趋严厉,但随着金融危机的到来而中断。第二个阶段是金融危机期间的调控,从20089月到200910月,这一阶段的房地产政策的总体特征是放松紧缩性调控。由于金融危机的发生,中央政府放松了房地产调控的各项政策,并且出台了刺激住房消费、促进房地产市场发展的政策。第三阶段是后金融危机时期的调控,从200911月开始。这一时期,虽然尚未完全走出金融危机,但经济形势有所好转,中国房地产市场在复杂的经济环境及前期的刺激政策下,开始新一轮上涨。为了抑制汹涌而来的房价上涨,中央政府开始新一轮以抑制房价过快上涨为导向的调控。目前,世界经济形势发展了一些复杂变化,房地产调控也面临着更为复杂的外部环境。概括起来,中央政府采取的房地产调控政策主要包括土地供应、财政税收、信贷、保障性住房和规范交易行为等几个方面。

  (一) 土地供应调控

  土地供应调控主要政策包括:(1)建设用地总量调控,即按照土地计划管理体制,确定一定时期及年度的土地供应总量指标,实行计划管理,层层分配、层层审批,不得突破。土地总量调控决定了增量房地产市场的总规模。(2)调整用地(包括住房用地供应)结构。20053月,国务院办公厅印发了《关于切实稳定住房价格的通知》,要求大力调整住房及用地供应结构,增加普通商品房和经济适用住房土地供应,并督促建设。20065月,国务院办公厅转发了建设部、国土资源部等9部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,提出90平方米以下住房须占项目总面积七成以上、居住用地供应量七成用于中低价位中小套型(即“90/70”标准)。20079月,国土资源部下发《关于进一步加强土地供应调控的通知》, 规定依法报国务院和省级人民政府批准的城市建设用地中涉及的住宅用地,必须单独列出,其中廉租住房、经济适用住房以及中低价位、中小套型普通商品住房用地不得低于申报住宅用地总量的70%,不符合要求的不予批准。20085月,国土资源部发布《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》,强调调整土地供应结构,扩大民生用地的比例,确保保障性住房用地需求。20101月,国土资源部发布《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》,要求经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占申报住宅用地的比例不得低于70%。(3)控制违法用地,清理闲置土地。20065月,国土资源部发布《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》,提出遏制一些地方违法违规占用土地,确保房地产调控中的土地政策落到实处;6月发布《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》,提出即日起清理闲置和别墅用地。200612月,公布新版《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》,别墅类房地产开发、高尔夫球场、赛马场项目等六类项目被列为禁止供地目录。20081月,国务院办公厅下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》,规定了闲置土地处理办法。200911月,国土资源部和国家发展改革委共同发布《限制用地项目目录(2006年本增补本)》和《禁止用地项目目录(2006年本增补本)》,规定商品住宅用地的宗地出让面积小城市(镇)不超过7公顷,中等城市不超过14公顷,大城市不能超过20公顷,以缩短开发商占地周期,防范土地闲置。(3)增加住房用地供应,完善供地方式。20103月,国土资源部会议提出,各地要适当增加住房用地供应总量;在房价上涨过快的城市开展土地出让招拍挂制度完善试点。20104月,国土资源部公布2010年住房供地计划,住房用地计划供应总量同比增长逾130%。

  (二)金融调控

  金融调控决定着房地产资金的规模和流向。调控重点主要体现在如下几个方面:一是直接限制投资性和奢侈型住房需求。20034月,中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人,适当提高首付款比例,不再执行优惠。20053月,央行决定对房地产价格上涨过快的城市或地区,个人住房贷款最低首付款比例可由现行的20%提高到30%20079月,央行、银监会联合印发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》,规定贷款购买第二套房,首付不低于四成,利率为基准利率的1.1倍。1211,中国人民银行、银监会联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》,明确了以借款人家庭为单位认定房贷次数。2010年,随着由于住房需求持续升温,抑制住房购买力的信贷政策重新出台,20101月,国务院出台《促进房地产市场平稳健康发展的通知》,规定凡二套房贷款首付不得低于40%。2010417,国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,规定首套自住房高于90平方米以上的家庭,首付比例不得低于30%,二套房首付比例不得低于50%,贷款利率不得低于基准利率1.1倍。商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区,可暂停发放购买第三套及以上住房贷款,对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。20109月,中国人民银行、银监会发布《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》,对银行差别化住房信贷政策作出了更为具体的规定。201011月,住房与城乡建设部等部门联合印发《关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》,对公积金个人住房贷款提出了限制性规定。20111月和7月,国务院常务会议又分别确定了更为严厉、覆盖范围更广的限购政策。二是直接限制房地产开发贷款。20036月中国人民银行发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,20049月中国银监会发布的《商业银行房地产贷款风险指引》,20065月国务院常务会议研究制定的六条稳定房价的措施及2007年央行、银监会联合颁布的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》都对房地产开发贷款作出了规定。三是上调金融机构存贷款基准利率,从200410月到200711月,央行先后11次加息。在金融危机期间实行了两年的低利率后,201010月以来,中国人民银行又几次加息。加息可使贷款利率提高,从而抑制炒房。四是多次提高上调存款准备金率,回收流动性资金,为紧缩房贷创造条件。

  (三)财税政策

  财税政策包括调节土地和住房供应的政策,也包括调节房地产买卖方面的政策,它们影响资金流动方向和房地产资金规模。(1)提高房地产用地的取得、使用和保有成本,限制用地冲动。200411月,财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发《关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》,20068月和200612月,国务院分别发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》,《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等,规定地方必须足额支付征地赔偿,不得随意减免或使用有关税费。20091217,财政部、国土资源部、央行、监察部等五部委公布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,将开发商拿地首付款比例提高到五成,且分期缴纳全部价款的期限原则上不超过一年。20103月,国土资源部出台《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》,规定开发商竞买保证金最少两成且1月内付清地价50%,以此抬高拿地门槛,抑制开发商炒地。(2)提高房地产交易成本,限制房地产炒卖。20065月、7月、9月国家税务总局分别发布了《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》,《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》及《关于加强房地产交易个人无偿赠与不动产税收管理有关问题的通知》,对符合课税条件的住房买卖、赠与行为及所得税、营业税的征收作出了规定。200912月,国务院常务会议研究决定,将个人住房转让免征营业税的时限由2年恢复到5年,遏制炒房现象。2011126,国务院常务会议决定二手房交易营业税实行全额征收。

  (四)保障性住房政策

  保障性住房政策影响市场在房地产领域作用的范围和规模。1998年中国实行住房分配市场化后,各级政府在相当长的时间内将解决住房问题推向了市场。从2004年开始,国家有关保障性住房建设的政策密集出台。20045月,建设部、国家发改委、国土资源部、中国人民银行联合颁布《经济适用住房管理办法》,规定经济适用住房的价格以保本微利为原则,面积严格控制以中小套型为主,中套面积在80平方米左右,小套面积在60平方米左右。20078月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔200724),明确提出将解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责,并对各地建立健全城市廉租住房制度,提出具体时间表,要求各地加大财政支持力度,包括将不低于10%土地出让净收益和公积金增值收益等用于廉租住房保障资金,标志着保障性住房建设进入一个新阶段。200711月,建设部、发改委、国土资源部等部委先后发布了《廉租住房保障办法》和新的《经济适用住房管理办法》,规范保障性住房的建设与管理。200812月,国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,对加大保障性住房建设力度作出了部署。20095月,住房合城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发了《2009-2011年廉租住房保障规划》,对20092011年廉租住房建设提出了具体规划,并对各地廉租住房建设数量提出了要求。20106月,住房与城乡建设部等七部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,旨在解决中低收入住房“夹心层”的住房困难。2011年,加大保障房建设力度,提出全年建设1000万套保障性住房任务,并与各省签订目标责任书,要求各地确保完成(中国建设报,2011)。

  (五)规制房地产交易行为

  1994年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》,19987月国务院发布的《城市房地产开发经营管理条例》,20014月和8月,建设部分别发布的《商品房销售管理办法》及《城市商品房预售管理办法》,对商品房销售均作出了规定。20067月,建设部、国家发展改革委、国家工商总局出台了《进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》,针对商品房交易存在的问题,对商品房预售、商品房销售、房地产广告发布、房地产展销活动、商品房预(销)售合同管理、房地产经纪管理等作了进一步规定,以防止发布虚假信息、炒卖房号、捂盘惜售、囤积房源等恶意炒作、哄抬房价的行为。2011年国家发改委发布《商品房销售明码标价规定》(发改价格〔2011548号),规定自201151日起2010年起,境内的商品房经营者销售新建商品房,须按规定实行明码标价。除了执行更加严厉的限贷之外,行政性限购政策出台。201011月,住建部和国家外汇管理局发布《关于进一步规范境外机构和个人购房管理的通知》,对境外机构和个人购房作出限制性规定。2011年,在房价上涨过快的城市,户籍人口拥有二套以上住房,非户籍人口不符合有关居住年限和社保条件规定的,暂停向其出售住房。

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