一、引言
2008~2009年爆发的金融危机提出了显而易见的挑战：国内生产总值增长萎缩，贸易量减少，岗位流失，就业风险和社会不安加剧，所有这些只是各国可能在今后的财政年度所要面对的几个问题。正如过去的危机所显示的那样，从长远来看，由于治理危机不善，可能增加贫困，造成长期失业，减少增长潜力。尽管最近的金融危机大多数是国内的或地区性的，但目前的危机具有全球性影响。然而，这场危机的社会影响可能与过去的危机的影响相似。
以前的经验表明，反周期财政政策和及时的一揽子刺激计划对解决危机具有重要意义。虽然各国可能采取从公司治理战略到货币政策等各种政策，但本文侧重于财政应对政策，主要是社会保障支出。反周期财政刺激措施的必要性已经在亚洲金融危机中充分地显现，在那次危机中，国际货币基金组织所建议的财政管制政策加剧了各国危机的时间和深度。确切地说，当最初的紧缩政策被证明无效之后，所有受影响的国家最终都转向了反周期政策。韩国常常被看成复苏最成功的国家，它“最坚持有针对性的、保持大规模的反周期赤字”（Green and Campos，2001）。现在对反周期政策的重要性似乎形成了一种共识，连国际货币基金组织都主张增加支出，有目标地采取减税和转移支付政策（Spilmbergo et al.，2008）。
社会保障具有许多功能，从满足人权到实现经济增长、国家建构、与贫困不平等斗争，到在困难时期保护个人的常规作用（Townsend，2009）。社会保障支出为减弱外部打击提供了保险，使它在后危机环境中具有重要意义。然而，尽管后危机社会保障支出非常重要，但这个问题几乎没有引起注意。《人权普遍宣言》第二十二条宣称：“……每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障……”；第二十五条宣称：“人人……在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”的确，对个人、公司和国家来说，社会保障有许多目的：它帮助个人在生活周期和宏观经济衰退期间能够保持稳定的消费；它促进就业流动和岗位匹配；它为经济长期增长提供人力资本的支持；它通过发挥自动稳定器的作用保持经济稳定。因此，如果设计得当，社会保障支出不仅能解决直接需要，而且能转化为今后应对危机的更好准备和更好的社会政策。
危机为发展中国家提供了机会，使它们能实行或改善其脆弱的或不存在的社会保障，扩大它们有限的信息收集和项目评估能力。危机也使各国减少或取消无效的政策，采取促进长期增长和更好的风险管理的公平合理的政策。许多国家曾经利用这个机会成功地摆脱了危机，还长久地改善了该国的政策框架。
在本文中，我们研究了经济危机期间社会保障支出的情况。因为获得的国际数据有限，加上我们主要关注社会福利的后危机状况，所以本文没有涉及社会保障的其他功能替代品，例如劳动市场政策、教育和医疗政策等。在介绍了福利国家和保障概念，并对目前趋势加以评估之后，我们利用两类文献解释了一场危机过后社会保障支出所发生的情况。我们先讨论了社会保障支出的决定因素和更广泛的社会保障政策，然后讨论了财政政策和财政政策内社会保障支出对衰退和扩张的反作用。之后，我们研究了社会保障支出在危机期间的趋势，最后提出并分析了结果。我们发现在一场危机过程中，社会保障支出一般会增加。
二、福利国家和社会保障政策
福利国家最早起源于英国1601年的《济贫法》和德国1889年的俾斯麦社会保障制度，前者奠定了现代社会救助的基础，后者则奠定了社会保险的基础。福利国家具有多重政策目标，包括减少贫困、再分配、社会包容、避免风险的保险和消费、稳定生活、生产的和配置的经济效益、纠正市场弊病。社会保障政策的特点各不相同，从缴费型、收入调查型到普遍型（见表1），而且有的国家把普遍型与保险型结合起来。
在社会转移支持方面，所有发达经济体都建立了某种失业津贴制度，但替代率各不相同。此外，它们都建立了强制性养老金制度，一般有最低养老金和与收入相关的养老金。只有新西兰（1940年）建立了非缴费的普遍型养老金制度（Willmore，2007）。
也许让人吃惊的是，有几个发展中国家也建立了非缴费的普遍型养老金制度，包括毛里求斯（1958年）、纳米比亚（1990年）、萨摩亚（1990年）、尼泊尔（1995年）、玻利维亚（1996年）和墨西哥（2001年）。有些发展中国家建立了近似于普遍型、但需要进行收入调查的养老金制度，例如，阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、南非和乌拉圭。
三、社会保障支出趋势
各地区的社会保障支出差别较大，高收入的经济合作与发展组织国家一般支出最多，接下来是前共产主义国家、拉丁美洲国家和中东及北美国家，最后是非洲和亚洲国家。当然也有例外，例如，毛里求斯和塞舌尔，这两个国家的支出规模一般比撒哈拉以南非洲高得多。
总的来讲，社会保障包括保护人们免遭某些经济冲击或风险的任何社会保险或社会救助制度。在按国际货币基金组织的社会保护定义（IMF，2001）确定整个社会保障支出时，我们将疾病和残疾津贴、母亲津贴、退休和遗属养老金以及丧葬津贴纳入其中；这些项目可以采取补贴、补助和其他社会津贴的形式。我们所采用的数据不包含一般教育支出，医疗物品和服务的供给，以及非针对性的劳动市场项目。
整个社会保障支出（占国内生产总值的百分比）在20世纪90年代中期和2000年初期一般保持稳定：经合组织高收入国家为14%，前共产主义国家为10.5%，亚洲国家为1%。中东国家则从2.7%增加到5.1%，拉丁美洲国家从5.8%略微下降到5.3%，非洲国家则从1.4%降低到1.0%。
如果我们看一下社会保障支出占整个政府支出的百分比，可以发现也呈现出同样的趋势。略有减少的是：非洲从4.4%减少到3.1%，拉丁美洲国家从26%减少到24.6%，亚洲、前共产主义国家和经合组织国家则略有增加。中东地区的社会保障支出占总支出的比例增加了一倍，从8.7%增加到17%。
由于社会保障支出的主要部分由养老金构成，因此值得养老金支出和覆盖率。从养老金支出来看，发展中国家平均为国内生产总值的2.2%，发达国家为9.3%。在发达国家，意大利和奥地利支出了15%，接下来是法国和德国为国内生产总值的14%。加拿大和澳大利亚只占GDP的5%，冰岛的支出水平最低为3.4%。在发展中国家中，拉丁美洲国家支出最高：巴西、乌拉圭、阿根廷是这一地区提供社会保障的先锋，分别占国内生产总值的13%、10%、8%。在亚洲，马来西亚把6%的国内生产总值用于养老金，中国为2.7%，而印度只有2%。其他所有发展中国家的支出不到国内生产总值的5%，而撒哈拉以南非洲的支出最少为0.7%。
发展中国家平均只有20%的劳动力被养老金制度所覆盖，而发达国家为91%；在发展中国家中，拉丁美洲国家的覆盖率最高，在50%以上，而撒哈拉以南非洲的覆盖率只有5%。中国的覆盖率为21%，印度则只有9%。向所有老龄公民提供普遍型养老金覆盖的整个支出，在发展中国家估计不到国内生产总值的2%（ILO，2008）。那些没有被覆盖的人口在风险时期只好依靠家庭和社区。非洲福利制度很多被归为一种“无保障制度”，它们以家庭、部族和父子关系为基础，再加上国际组织越来越多的干预（Gough and Wood，2004）。总的来讲，养老金支出和养老金覆盖率与收入水平之间存在密切的相关性。随着一个国家收入水平的提高，养老金支出比例也会增加。
养老金支出取决于覆盖率，它有助于通过强有力的再分配机制减少贫困。在发达国家，社会转移支付的再分配作用影响到了约一半以上来自养老金津贴（瑞士高达80%以上，德国在70%以上）。在欧盟，其他社会转移支出而不是养老金（例如失业、家庭和住房津贴）将贫困风险减少了36%（从25%到16%）（EU，2009）。养老金对减少老龄居民中的贫困现象贡献最大。失业转移支付对再分配的贡献达7%左右；通过其他津贴，如社会救助和疾病津贴的贡献大约为再分配的1/3。
在拉丁美洲和大多数发展中国家，社会转移支付大多被比较富裕的居民拿走了，因为大多数穷人在非正式部门就业，因此被排斥在社会保护制度之外（Lindert et al.，2006；United Nations，2006）。例如，我们可以看一下6个拉丁美洲国家，社会保护转移支付平均只有10%进入最穷的1/5人手中，而1/4的转移支付则进入最富的1/5人手中。社会保险更是递减的（regresive），因为最穷的1/5的居民只得到转移支付总额的2%，而最富的人群得到了58%（Lindert et al.，2006）。这也是预料之中的事情，因为比较富裕的正式部门的工人对社会保险项目作出了贡献，因此有资格领取各种津贴。在这个地区，社会救助支出是递增的，大约26%的社会救助转移支付到了最穷的1/5的居民那里。不过，社会救助支出额只占国内生产总值的1%，而用于社会转移项目的其他支出占国内生产总值的6.3%，这些支出都属于社会保险范畴，公共支出单位的水平很低，这种状况意味着对不平等和贫困的影响也最小。
