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社会改革

张玉台等:突出五项保障 保民生扩内需

作者:  时间:2010-11-01

内容摘要:基本保障财政支出本身是消费需求,还可拉动居民消费需求。“十二五”期间,通过增加划拨国有资产和调整财政支出结构等多渠道筹资,可以逐步将我国与同等收入国家基本保障财政支出的差距填补80%左右。即使按照国际平均效果来计算,新增基本保障支出拉动的消费也可以基本弥补可能的出口增速下降导致的GDP减少。为了尽可能提高拉动效果,“十二五”期间应以教育、医疗卫生、住房、最低生活和老年生活等五项基本保障为重点内容,并实行“全覆盖、保基本、缩差距、易转续”的建设方针。
  关键词:基本保障,消费,国有资产,公平
  保障和改善民生的内容包括就业促进、收入分配、教育、医疗卫生、住房保障、社会救助和社会保险七大方面,其责任主体包括个人、家庭、用人单位和社区以及国家。本报告重点讨论在教育、医疗卫生、住房、最低生活以及老年生活等五个方面由国家提供的基本保障。其中,前三个方面是基本公共服务的内容,后两个方面是狭义的社会保障的内容。
  一、加强和完善基本保障是扩内需较为现实有效的途径
  (一)2010~2015年,内需年均需要额外增长1.2万亿元,以弥补出口增速下降导致的增加值减少
  虽然世界经济开始缓慢复苏,但我国出口很难保持改革开放前30年的快速增长趋势。假设在2010~2015年出口年均增长率为12%左右,比1978~2008年期间的增速低5.3个百分点。如果2010~2015年我国年均经济增长率要保持8.5%左右的水平,根据2008年不变价数据初步测算,因出口增速的下滑,将使2010年实际出口产生约0.45万亿元缺口,2015年则会达到5.3万亿元,2010~2015年期间平均年缺口规模约2.2万亿元。在其他条件不变情况下,由出口下降导致2010年的增加值下降0.22万亿元,2015年下降2.7万亿元,2015年前各年平均下降1.08万亿元。要弥补这一出口下降导致的需求缺口,根据内外需的增加值率差异,2010年和2015年分别需要内需额外增长0.25万亿元和3万亿元,2015年前各年平均需要内需额外增长1.20万亿元。
  (二)我国政府基本保障支出比重和居民消费率都偏低,可以成为扩内需的选择途径
  从我国内需中投资和消费的关系看,投资增速已经很高,消费增长则长期相对缓慢,而且投资效率的提高也依赖消费的增长。所以,要进一步挖掘我国内需增长的潜力,关键在于消费的加快增长。
  按照国际通行的含社会保险基金的政府收支宽口径,2007年人均GDP3000~6000美元的国家的基本保障(含教育、医疗卫生和住房)支出占政府总支出的比重平均为54.0%(IMF.2008.Government Finance Statistics Yearbook,2008.Washington,DC.)。而2008年我国这一比重在38%左右(根据《2009年中国财政年鉴》和《2009年中国社会保险年鉴》以及有关社会事业发展统计公报计算)。两者相比,我们少了16个百分点。从基本保障财政支出占GDP的比重来看,我国与同等收入国家也有明显差距。在教育、医疗卫生、住房保障、社会救助和社会养老方面,同等收入国家的比重分别是4.5%(王善迈,“优先发展亟须投入保障”,《中国教育新闻网-中国教育报》,2009年1月13日)、2%(WHO,International Health Organisation.2006.World Health Report 2006.Geneva.)、1%(刘志峰,“发展经济租赁房是健全城镇住房保障体系的举措”,中国政协新闻网,2008年5月25日)、1.4%(Weigand,C.and Margaret Grosh.2008.Levels and Paterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries.Social Protection Discussion Paper.Washington,DC:World Bank.)和1.4%[Asher,M.2008.Chapter 6:Social Pensions in Four Middle-Income Countries.In Holzmann,Robert,et al.(eds.)Closing the Coverage Gap:The Role of Social Pensions and Other Retirement Income Transfers.Washington DC:World Bank.],五项合计10.3%。而2008年我国5项财政支出的比重(根据《2009年中国财政年鉴》和《2009年中国社会保险年鉴》以及有关社会事业发展统计公报计算)分别是3.48%、1.2%、0.1%、0.63%和0%,合计为5.41%。两者相比,我国5项财政支出分别少了1.02、0.8、0.9、0.77和1.4个百分点;合计少了4.89个百分点。
  从人均GDP以及文化因素与居民消费率的关系看,人均GDP在3000美元左右的东亚国家的居民消费率应该在60%左右(World Bank.www.worldbank.org/WDI.),而2008年我国居民消费率只有35.3%。两者相比,我们少了25个百分点。
  (三)“十二五”时期,提高居民消费率难以主要依赖国民初次分配格局的改变
  在我国国民收入初次分配中,劳动者报酬占比偏低,居民绝对收入水平增长偏慢,平均消费倾向下降。并且,地区之间、城乡之间、行业之间和人群之间的收入差距偏大,居民收入过于集中不利于平均消费倾向的提高。表面上看,初次分配中的一些问题影响了居民消费能力和倾向。但是,我国面临的问题是一个世界性的、发展中的问题。我国劳动份额下降趋势基本符合国际统计数据所支持的“U型规律”(在世界各国的经济发展过程中,在初次分配中劳动份额的变化趋势呈现U型规律,即劳动份额先下降后上升,转折点约为人均GDP 6000美元。详见李稻葵、刘霖林、王红领:“GDP中劳动份额演变的U型规律”,《经济研究》,2009年第1期),我国居民收入差距扩大趋势也基本符合库兹涅茨“倒U曲线假说”(王小鲁、樊纲:“中国收入差距的走势和影响因素分析”,《经济研究》,2005年第10期)。按照库兹涅茨对收入差距变动的分析框架(Kuznets,S.1955.Economic growth and income inequality,American Economic Review,Vol.45.),我国与成熟的市场经济国家有一个相同点,即工业化和城镇化在初期导致和加剧了收入分配中劳动占比偏低和差距偏大问题,在长期会改善收入分配状况。
  因此,要扭转初次分配中劳动份额下降和收入差距扩大的趋势,关键在于中长期保持经济快速增长、加快二元经济向城市化和工业化的转移过程(龚刚、杨光:“二元经济与收入分配”,《中国社会科学》,2010年第2期)。既不能听任“完全的自由市场”的自动修复,也不能寄希望于政府直接干预市场的初次分配。
  (四)“十二五”期间,加强和完善基本保障应成为提高居民消费率的主渠道
  我国基本保障投入不足不仅挤占了居民消费,而且增加了居民的谨慎预期,降低了消费倾向。加大政府基本保障支出,其本身是消费需求,同时可能拉动居民消费。根据世界26个主要国家的历史数据(IMF.International Financial Statistics,www.IMF.org.),政府基本保障支出占政府总支出比重每增加1个百分点,居民消费占GDP比重将增加0.2个百分点。其中,加大政府社会保障、医疗及教育支出的效果较为显著。
  并且,完善的基本保障还可能促进农业剩余劳动力的转移、增加公共部门的就业和提高劳动者的谈判能力,进而有助于扭转初次分配的不利趋势。目前我国还有1亿多农业剩余劳动力,地区间、城乡间统一的基本保障无疑有助于剩余劳动力的转移。据世界银行的研究(Schiavo-Campo,S.,de Tommaso,G.and Mukherjee,A.1997.An international statistical survey of government employment and wages,Policy Research Working Paper No.WPS1806.Washington,DC:World Bank.),20世纪90年代初国际上政府雇员人数占总人口和就业人口比重的平均值分别是4.7%和11%,其中基本保障是公共部门就业的主渠道。但是,据国家统计局的资料(根据《2009年中国统计年鉴》表4.1和4.6计算),2008年我国机关事业单位就业人口分别只占全国总人口的3.0%和全国就业人口的5.1%。另据发达市场经济国家的一项很有影响的实证研究(Esping-Andersen,Gosta.1990.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Cambridge:Polity Press.),完善的基本保障还有助于劳动者的“去商品化”,增强劳动者的谈判能力。有了教育和医疗卫生等基本公共服务,劳动者不会为了孩子而廉价地出卖劳动力;有了基本生活保障,劳动者不会为了生存而接受过于苛刻的劳动条件;有了失业保险,有技能的劳动者不会被迫放弃专业而去干苦力。
  当然,基本保障拉动消费是有条件的。如果新增支出使用不当,基本保障不仅难以发挥挤入效应、替代效应、再分配效应和就业效应等积极作用,还可能损害消费。比如,如果新增卫生投入主要用于购买大型设备,就会加重患者的就医负担,进而导致患者不敢就医消费,这就形成挤出效应。再比如,如果新增基本保障投入主要用于改善高收入群体的待遇,那么这种逆向再分配就会进一步阻碍居民消费倾向的提高。还比如,国家过度保障可能窒息地方、单位、社区、家庭和个人的自我努力,就会导致依赖心理甚至“养懒汉”。因此,基本保障需要精心设计、精细化管理。

来源:国研网 [关闭] [收藏] [打印]

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