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社会改革

江从文、单大圣:彼得•戴蒙德与中国公共养老金制度改革

作者:  时间:2010-11-17   浏览次数:0

 2010年诺贝尔经济学奖获得者彼得·戴蒙德教授是一位在宏观经济多个领域均有突出贡献的经济学家,除这次获奖涉及的失业与劳动力职位空缺研究外,他尤其关注社会保障问题,并身体力行广泛介入美国社会保障私有化的讨论。近年来,他还参与了中国公共养老金制度改革的决策咨询工作,并提出了许多建设性的意见。彼得·戴蒙德的获奖有助于让我们重新思考中国公共养老金制度的模式与走向。
目前世界上大多数国家公共养老金采取的是一种现收现付的融资模式,即正在工作的下一代人缴费,直接用于支付当前退休者的养老金。在支付规模小、人口负担较轻的情况下,这一制度运行是有效的,也能较好实现互助共济,具有管理简单、成本较低的优点。但是随着人口老龄化的加快,这种模式会逐步面临财务不平衡问题,而且也容易产生搭便车、扭曲正常的激励机制等弊端。以哈佛大学马丁·费尔德斯坦教授为代表的经济学家进一步认为现收现付制对个人储蓄具有“挤出效应”,从而阻碍经济增长。相比较而言,他们更青睐一种基金积累的养老金融资模式。在这种模式下,每个参保者建立强制性的个人储蓄账户,退休者的养老金来自本人在工作期间的基金积累,所积累的基金通过资本市场进行运作。基金积累制的好处除提高国民储蓄率、促进资本市场发展外,还在于将缴费与未来养老金给付之间联系起来,有利于激励劳动供给。
中国在社会保障制度改革中引入了上述理念,但没有完全照搬,而是根据国情建立了非常独特的社会统筹(现收现付)与个人账户(基金积累)相结合的部分积累的养老金制度模式(覆盖城镇职工)。在制度设计上,社会统筹基金与个人账户基金彼此独立,分别支付基础养老金(主要与社会平均工资挂钩)和个人账户养老金(主要与个人缴费相关),兼顾了公平与效率,其中引入个人账户制度还有利于受益人群参与养老金的管理与监督,应该说是一种很好的制度创新。但从实践看,由于老职工过去并没有个人账户基金积累,对他们在传统制度下获得的养老金承诺,单靠新制度中社会统筹基金又不足支付,在没有明确渠道给予补偿的情况下,就只能动用在职职工积累的个人账户基金满足当期支付需要,致使个人账户出现空账。正是由于社会统筹与个人账户的混账运行,许多人认为中国的部分积累制只是名义上的,实质上仍是一种现收现付制度。为解决这一问题,中国从2000年开始在东北等地进行做实个人账户试点,试图恢复部分积累制的本来面目,但推进难度较大,而且做实后的个人账户规模小于预期,是小账户。在此背景下,国内理论界开始全面了解国际上关于各类养老金制度模式的不同观点。
在众多经济学家中,彼得·戴蒙德是反对社会保障私有化的标志性人物。他成名很早,1965年就提出了著名的世代交叠模型,这一模型考虑了不同代际的经济人口在投资、消费、储蓄等方面的决策差异,以及对宏观经济运行的影响,矫正了过去将经济个体决策单一化的缺陷,因而被广泛地运用在宏观经济运行、收入分配、养老保险、公共财政等研究领域。戴蒙德认为由于市场不完全,那些为确保退休后消费水平相对不变而储蓄的人并不能获得安全、合理的投资回报,因而需要建立公共养老金制度提供稳定、有效的保障,这是他研究养老金改革的逻辑起点。戴蒙德用世代交叠模型研究了现收现付制和基金积累制对经济增长的影响,他发现在特定的条件下,现收现付制可以使各代人的福利状况都得到改善,并且能够提高资本利用效率。而在其他条件不变的情况下,基金积累制对于资本形成的作用是中性的。在两种模式的选择上,戴蒙德特别强调每种制度模式都有自身固有的特点,只是在不同的条件下会有不同的表现,不能以一种制度的缺陷与另一种制度的优点相比。针对不少人对美国养老金赤字的担心,他认为现行制度仍然具备财务可持续性,关键是要进行结构调整,其中将退休年龄与人口预期寿命联系起来是一种有效的应对之策。
2004年他向中国介绍了一种新型的养老金制度模式——名义账户制。在这一模式下,参保者需要向个人账户缴费,但整个制度仍然是按照现收现付的模式运行,即当期缴费用于支付当前的退休者,个人账户资金并不用于积累,而只是作为一种记账的管理手段,支付时以名义利息率作为折现率,将个人账户中所有的账面积累换算成年金。名义账户制的好处是既保持了个人账户正向激励和权责明确的优点,又规避了积累基金投资风险问题,同时大大降低了转轨成本。需要指出的是,名义账户制不仅仅是一种设想,而且已经在一些国家施行,所以从一提出就受到了中国决策层和理论界的重视,并被部分人接受,成为一种很有影响力和操作性很强的模式。当然由于中国公共养老金体系还是分割的,需要统筹考虑各类体系的制度设计。城镇职工基本养老保险制度和正在改革中的机关事业单位养老保险制度向名义账户制过渡比较容易,但正在试点的新型农村社会养老保险制度采取的是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式以及基础养老金、个人账户养老金相结合的待遇模式,由于没有历史欠债,个人账户是实的,需要长期积累。如果将其改造成名义账户,技术路线难以确定,还可能会增加农民的不信任,产生新的问题。好在新农保正在初步试点,这就需要决策层尽快搞好统一公共养老金体系的顶层设计,以免将来支付较大的转制成本。另外,由于名义账户制横向再分配功能较弱,仍然需要建立一个全国大致相同的基础养老金制度,为全体国民提供一个替代率大致平衡、待遇水平达到基本生活保障线之上的基础养老金,体现公平原则。

在结构改革方面,戴蒙德关于提高领取全额养老金年龄的建议需要认真吸收,不管中国未来采取何种公共养老金制度模式,都不能回避人口老龄化的冲击。在这方面,不得不承认的是,中国退休年龄设置不尽合理,迫切需要调整。但这个问题十分敏感,由于牵涉到切身利益,社会各个方面反应比较强烈。对此,首先必须从认识上明确延长退休年龄是由公共养老金制度本身的属性决定的,有关部门对此必须要有明确的规划和导向,要正确看待群众对延长退休年龄的认识误区,加强科学宣传和舆论引导。其次从改革路径上看,晚启动不如早启动,越往后拖,改革阻力越大。最近一段时间法国实行退休制度及养老金改革,将最低退休年龄从60岁提高到62岁、领取全额政府退休金年龄从65岁提高到67岁,引发了全国性的大罢工和游行示威,其中的深刻教训值得中国警醒。笔者曾经主张“十二五”时期要果断出台延长退休年龄的一揽子计划和政策,应当向公众说明,延长退休年龄并非是“一刀两断”,而是通过二三十年甚至更长时间的“小步慢走”的方式将现在明显不合理的退休年龄平滑过渡到适当的区间。

来源:《中国经济时报》 [关闭] [收藏] [打印]

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