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社会改革

詹文明:政府为何非要革公务员养老金的命?

作者:  时间:2015-01-15   浏览次数:0

  大文豪莎士比亚在其《脱爱勒斯与克莱西达》(Troilus and Cressida)中有一段寓意深远、令人动容的台词:“啊,如果地位发生了变迁,我将丧失一切雄心壮志。”然而,现在更为流行的说法也许是:“如果一个人的地位永远不会发生改变,我的一切进取之心就将灰飞烟灭。”

  无论变与不变终将都会丧失雄心壮志与进取之心,这是为什么?这是人性使然,还是制度设计的不足,抑或执行时的不公平?还是人生本是一场梦,是美梦不成噩梦连连的必然结果?值得探讨。

  乐观者发明飞机,载人遨游世界;悲观者则发明降落伞,一旦飞机失事,至少有降落伞可用。同理,人们工作获取应得的报酬是天经地义的事,而递延工资成为所谓的养老金,这一做法的出发点也极为良好。如果管理得当、监督有效,养老基金将成为社会的最后一道保障,可是如果设计不周或管理不当,美意却可能变成噩梦。

  正如一句古老的谚语所说:“如果世界上没有掘墓人,那么我们只能将自己托付给饿狼和秃鹰了。”的确如此,降落伞和养老金我们都需要,不能因为养老基金管理不善或设计不周,就说我们厌恶养老金的制度设计,甚至认为我们不再需要养老金了。

  每一家企业、每一个国家都有它们独特的文化背景和生活方式。例如,美国人的储蓄率相对于亚洲人而言是极低的,消费习惯和行为也迥异。因此在制度的设计上也不应该照单全收、萧规曹随,而应该量身定做、改良创新。由于全球一体化、世界无疆界,金融海啸一旦爆发,世界各国几乎无一幸免。因此,养老金的设计也需要革命。

  一、通用之殇

  历经100年的人我们称之为人瑞,100年的企业我们则叫做百年老店。100年等于36 500天,相当于876 000个小时。这的确是一个不小的数字,但是对于一家曾经风光一时的汽车霸主——通用汽车公司而言,却是一个无尽的痛。早在2004年,德鲁克就曾预言通用汽车将会从美国三大汽车集团中消失。果不其然,通用汽车如今已面临破产重组的命运,至于未来的通用会如何,让我们拭目以待。被誉为“美国的心跳”的通用,现在心跳即将停止,这对美国和美国人民来说,打击之大不能以言语形容。

  回到从前,1950年4月,时任通用汽车公司总裁的查尔斯·威尔逊向美国汽车工人联盟提议,为通用汽车公司的工人设立养老基金。尽管当时养老基金已经成为美国工会运动的优先要求,但是一开始,美国汽车工人联盟对这一提议并不热心。因为工会领袖们清楚地了解威尔逊的提议旨在让养老基金体系成为私营部门的业务。那时,美国汽车工人联盟和一般大多数美国工会一样,一直都在坚定地致力于争取政府的社会保险,而威尔逊的提议并没有让工会看到自己将在通用汽车公司的养老基金中发挥任何的管理作用。反之,这些基金将由企业负责,并委托给专业的“资产经理”来进行管理。

  工会担心养老基金会进一步强化企业管理部门的权力,使工会成员对它们产生更大的依赖。事实上他们的担忧是对的,这些担忧随后都变成了现实。另外,工会的领导层唯恐由企业出资并由企业管理的私人养老金计划会引起不同年龄层的工会成员之间的矛盾,因为年轻的工人主要关心他们每周能拿到多少薪酬,而年老的工人则更多地考虑养老金如何支付。最重要的是,工会意识到威尔逊这一提议的主要动机在于通过让工人们清楚地看到自己的利益与企业的利润和成功密切相关,从而削弱工会的斗争意志。但是,威尔逊的提议实在是太诱人了,对于美国汽车工人联盟中正在迅速增多的老龄工人来说更是如此。于是,通用汽车公司的养老金计划于1950年10月付诸实施了。

  根据德鲁克的描述,通用汽车公司的员工养老金计划不仅有所创新,而且计划提出的时机也把握得恰到好处,因此,该计划立即产生了空前的影响。在此后的一年之内,一共有8 000个新的养老金计划陆续面世——数量相当于此前100年间所设立养老金计划的4倍。每一个新的养老金计划都沿袭了通用汽车公司的一项大胆革新——事实上,大多数过去已经设立养老基金的企业此后也引进了这一革新。通用汽车公司的养老金计划是一种“投资信托”,它要在资本市场——尤其是股票市场上——进行投资。几乎所有早期的养老金计划都是“年金”计划,它们基本上都是投资于普通的人寿保险投资产品,比如政府债券、抵押贷款以及其他固定收益的投资工具。例如,贝尔系统公司的养老基金在几十年的时间里就只对利息很低的美国政府债券进行投资。

  威尔逊由此一炮而红,他所提出的关于养老金投资的四项基本原则最终被写入了1974年美国《退休金改革法案》(Pension Reform Act)。这四项基本原则分别是:第一,将员工的养老基金作为“投资基金”进行独立而专业的管理;第二,员工养老基金只能最低限度地投资于他们所在的企业,或者完全不能进行这种投资;第三,对任何一家企业的投资在比例上绝对不能超过该企业资本总额的5%;第四,对任何一家企业的投资在比例上绝对不能超过养老基金总资产的10%。

  时隔半个世纪,相信威尔逊绝对没有想到2009年的通用汽车公司居然要支付70亿美元的养老金费用,亦即每月近6亿美元的庞大开支。养老金是否将成为压倒骆驼的最后一根稻草,我们不得而知,可是这么巨大的数字对于一家企业来说是根本无法负荷的,这种养老金制度是需要革命的。

  二、养老基金的财务危机

  除了企业的养老金,政府是否有免疫力呢?事实不然,德鲁克指出最明显的例子是纽约市的雇员养老金。尽管纽约市对自己承担的养老金债务一直没有进行过资金储备——尤其是在林赛(Lindsay)执政期间,但是,10余年来它居然一直假装自己做到了“收支平衡”。到了1975年,随着退休员工的不断增多,纽约市需要支付的养老金也骤然增加,然而,它并没有为此做好准备,自欺欺人的幻觉终于无法继续维持了,于是纽约市政当局陷入了严重的债务危机,并且濒临破产——当然,纽约市濒临破产还有其他一些原因,比如税源不足、福利负担过重以及对城市员工承诺的个人养老金福利过多等,但这些都不是主要原因。纽约市并非绝无仅有的例子,只不过是最明显的一个。事实上,几乎没有任何政府(包括联邦政府)雇员养老基金在资金储备方面做得稍好一些。因此,即使这些基金已经大幅度地削减了自己的兑现承诺,它们仍然需要利用越来越多的收入来应付已经到期的养老金负债。

  据了解,在养老金缴纳和储备方面,纽约市并没有为此做出任何预先的准备。有些专家认为,纽约市没有相应储备基金的过去服务负债可能高达100亿美元。即便是官方承认的60亿美元也已经超过了公众手中所有政府债券和票据的总值。与其他任何债务一样,没有相应储备基金的过去服务负债最终也需要逐一偿还。因此,除非纽约市偿还养老基金方面的全部债务,否则,所有“使纽约市的财政预算达到收支平衡”的说法都是十足的欺诈,所有“拯救纽约市财政”的计划也都是无稽之谈。

  养老基金的问题并不是大城市的专利,小城市也不例外,其严重性也不遑多让,至少美国在1975年前是如此:“美国各州、县和市政府雇员的养老基金在管理模式上也同样需要改革。全国很多政府养老基金一直都存在着开支大、投资效益差以及人事制度上的任人唯亲等问题。比如,纽约州政府雇员养老基金的唯一托管人是纽约州的审计官,而且他不需要向任何人负责——这种情况在美国相当普遍。而这样的做法是绝对不可能在私人养老基金中出现的,一个人无论如何值得尊敬,他都不可能成为私人养老基金的唯一托管人。”

  总而言之,无论是在保留退休金权利、准备金、过去服务负债方面,还是在养老基金的管理方面,政府雇员养老基金都应该遵循《退休金改革法案》的有关规定来进行运作。虽然这样做并不能预防“危机”的发生,但是至少可以让问题公开化,事实上,它可以让人们看到很多(也许是大多数)政府机构都存在着严重的财政危机,从而有效地防止诸如导致纽约市政府濒临破产边缘的金融欺诈以及破产清算最终来临时人们的意外和惊讶。

  从纽约市政府的案例中,我们可以学习如何通过有效的管理与制度的设计,使养老基金的运营既能满足对退休雇员的有效照顾,又能为政府部门带来绩效表现。

  三、人口结构改变带来的难题

  最容易被忽视的养老基金问题之症结,同时也是最关键的因素就是“人口结构的巨变”。不论是在企业、非营利机构、非政府组织,还是外包单位(第四部门)及政府部门都存在着因为老龄化提前到来而产生的重大结构性问题,这也造成了通用汽车与纽约市的巨额财务负担,严重影响到正常的组织运营和成本结构,并导致恶性循环。

  “人口结构的巨变”的真正原因是什么?决定“人口结构”的因素有三项:婴儿出生率、婴儿死亡率以及那些成活婴儿的平均寿命。根据德鲁克的观察和研究,“首先得到显著改善的是成活婴儿的平均寿命——这主要应归功于从19世纪中叶开始得到了极大改善的公共医疗卫生条件。上述三个因素当中,最后一个发生改变的是婴儿死亡率。直到19世纪末期,也就是1895年前后,婴儿死亡率开始有了明显的下降。从那时开始,西方国家和日本的婴儿死亡率在连续30年时间里一直大幅下降,然后又经历了连续10年的缓慢回落,从第二次世界大战时期开始直到现在,它们的婴儿死亡率一直都被控制在一个非常低的水平上。”

  值得注意的是,在过去100年里,人口结构的巨变已经造就了人类历史上首次出现的两个群体。第一个群体是庞大的“中年人”群体,也就是已经过了组建家庭、生儿育女的年龄但还完全有能力继续工作的人群。第二个群体是已经退休的“老年人”群体——这个群体在人数上已经越来越接近第一个群体。这两大群体几乎已经占到了发达国家成年人口的一半以上,而养老金问题是与他们个人利益关系最为密切,也最令他们关注的问题。

  拿美国来说,1975年,美国年龄在65岁以上的老年人大约有2 200万,占总人口比重将近1/10。20世纪80年代中期,他们的数量达到3 000万,占总人口比重几乎达到12%,在成年人口中的比重达到20%,在劳动力中的比重达到30%。从那时开始,只要不再次出现20世纪50年代那样的“生育高峰”,上述比例将长期稳定地保持下去。其他发达国家的人口结构大体上与美国相同。

  中国内地自从1978年实施计划生育政策以来,人口数量的增长趋缓,然而由于生育率降低,老龄人口快速增长,形成了人口结构上的失衡现象,人口老龄化问题提前出现。未来的社会问题将主要是老年人的问题,尤其是老年人的养老基金制度设计与管理将是刻不容缓的问题。

  因此,“人口结构与人口动态”的巨变将是未来养老基金的设计与管理中最为重要的课题之一。人口政策更是每一个发达国家必需的思考策略,究竟如何制定政策、实施政策,将考验每一个政府的实力与远见。

  人口结构上的变化为生产力和资本构成带来了新的重大问题。它不仅使我们的经济时刻面临着通货膨胀的风险,而且还让我们的经济由凯恩斯提倡的“过度储蓄”变成了“储蓄不足”,从而给我们的经济稳定带来了威胁。

  发达国家——尤其是美国——人口结构上的变化不仅在这些国家内部产生了深远的影响,而且还在发达的工业化国家和欠发达的第三世界国家之间造成了一条鸿沟,从而让富裕国家和贫穷国家之间的关系变得更加紧张。

  美国人口结构上发生的巨大变化以及在此基础上产生的养老基金的社会主义化,都是既成事实的事情。如果将“社会主义”定义为“由工人阶级掌握生产资料所有权”——这是最为传统也是最为严格的定义,那么,美国应该算是第一个真正的“社会主义”国家。

  让我们再次回顾,从1975年到1985年的10年间,美国65岁以上的老年人从2 200万增加到3000万,净增800万人。德鲁克指出,在1975年的时候,美国还有大约800万名经济上不能独立的老人。这些老人通常都是年龄在55~65岁之间的寡妇,还没有达到领取社会保险的年龄,她们一般都没有收入来源,而且由于年龄太大、缺乏必要的技能等原因,所以除非在劳动力极度匮乏的时期比如战争经济时期,否则她们将无法找到工作。

  根据社会保险和某些私人养老金计划的规定,这一类老人有权利获得“遗属养老金”。大约800万名领取“遗属养老金”的鳏寡老人,再加上2 200万名65岁以上的退休老人——这意味着领取社会保险的总人数已经达到了3 000万。

  如今已是2009年了,美国的退休人口和老年遗属加起来恐怕是一个天文数字,再加上生育率逐年下滑,使得人口结构问题更加严峻,对整个社会的平衡产生了巨大的压力。这是发达国家共同面临的问题,也是政府部门最头痛的重大问题。

  四、改革势在必行

  再来看纽约市的养老金计划——纽约市的财政困境很大程度上要归咎于它的养老金计划。人们往往会批评纽约市市长林赛和工会不该制定如此高的雇员工资标准。但事实上,在同时面对渴望获得足够养老金的老年雇员和强烈需要更多现金收入的年轻雇员时,无论是工会领袖们还是纽约市市长都感到左右为难。鉴于实际的政治形势,纽约市政府不得不制定了超过自身支付能力的在职员工工资标准和退休员工养老金发放标准。其结果可想而知:在短短几年之内,纽约市的人工成本迅猛增长,整个经济的通货膨胀压力也与日俱增。

  前面提到的通用汽车公司历经了百年岁月,其养老基金计划的实施也超过了半个世纪,但它所要支付的养老金摊提支付已高达每年70亿美元,这是任何组织都有可能面临的重大课题,也是任何社会都必须正视的现实问题。如何及早提出具体而有效的办法予以解决,值得深思和重视。

  通常在股价上涨、红利增加的情况下,养老基金所承担的费用也会相应减少——而这正是20世纪50~60年代的企业热衷于通用汽车公司养老基金模式的原因之一。在这段股指屡创新高的“沸腾岁月”里,人们普遍认为为养老基金提供资金的是持续上涨的股市,而不是企业本身。然而,从企业的角度来看,以“投资基金”为基础的年金计划是一个错误的政策,因为它意味着越是在经济萧条、利润下滑因而企业承受能力最差的时期,企业反而需要为它们的养老金计划缴纳更多的钱。当然,在过去的几年里,美国大部分的企业对此都已经深有体会了——当“股市神话”破灭之后,它们不得不拿出更多的钱来缴纳员工的养老金,然而,这时候它们的收入和利润正在急剧地下滑。

  对于美国经济来说,现在的年金体系也是有害的。恰恰是在经济不景气的时候,企业最需要流动性、最需要留存收益和投资能力。同时为了经济的复苏,企业最需要保持盈利,因为企业急需大量的盈利来维持自己的资本投资能力。然而,我们目前的养老基金体系却完全背道而驰:在经济萧条因而本应支持投资能力的时期,它却在大力限制这种能力;而在经济繁荣因此本应限制这种能力的时期,它却在支持这种能力。总之,尽管是出于无意,但是,目前的养老基金体系事实上正在加剧经济周期的波动。

  “知识工作者”将在未来的养老基金受益人当中占据多数。这些人现在的年龄一般都在40岁以内,他们所缴纳的养老基金是已退休雇员或者将要退休雇员养老金的主要来源。而且,与养老基金的投资安全和投资业绩利益攸关的正是这些养老基金的未来受益人。

  在这些知识工作者当中,薪水非常高的人其实并不多,当然更谈不上富有了,而且,他们的收入来源也比较单一。但是,如果与那些对“年金”计划一无所知的“普通劳工”或者“机器操作人员”相比,无论是在知识水平还是在收入水平上,他们都具有明显的优势。而且,这些受雇或者个体自雇的中产阶级——至少是美国的中产阶级——已经表现出了对于股权投资的明显偏爱。这些人对于他们最大资产(即他们的养老基金)的投资方式拥有一定的发言权,事实上,他们还应该拥有对自己的一部分养老金储备基金进行直接投资的权利——以他们个人的名义开设一个投资账户,按照专业化的投资组合对这些基金进行管理。

  五、德鲁克的建议

  如果一个社会的结构重心发生了变化,那么它的社会心理、社会情绪、社会价值取向、社会机构以及社会问题也都将随之发生变化。而且,人口结构重心的突然转变往往会给一个社会造成重大的影响和剧烈的冲击。我们需要从结构上对养老基金做出变革,让它能够更好地符合我们的经济现实,更好地服务于雇主和雇员,最重要的是,更好地满足养老基金社会主义化的政治、经济和心理需要。

  德鲁克对企业和养老基金管理提出了他精辟而独到的见解——首先要做的就是设立能够满足以下三个要求的董事会和托管人。

  第一,这个董事会必须是一个能够进行有效管理并承担一定责任的机构。

  第二,这个董事会必须代表全部的“民意”,尤其是企业新“主人”的民意。

  第三,这个董事会必须能够影响企业的新“主人”(即全部的美国雇员),并且获得他们的理解和支持。

  第一步措施是任命职业“董事”——作为董事会的成员,无论男女,都需要具备众所周知的声望和久经考验的能力,同时,他们应该是真正独立的管理人员。在他们的领导之下,董事会不仅有权力而且有义务撤换那些不能够很好地履行职责、不能够达到严格业绩标准的CEO。因此,这样的董事会能够代表过去的企业所有者行使与过去的“董事”一样的权力。

  企业和养老基金所需设立的董事会还应该是一个“公共和社区关系委员会”,也就是说,董事会成员应该能够充分地代表消费者、雇主以及雇员三方的民意。任何一家企业的全体雇员都拥有该企业养老基金的所有权,而基金本身只是这些雇员的托管人和财务经理。但是,该企业的养老基金又拥有其他企业的所有权,而那些大型的养老基金则共同掌握着大部分大企业的所有权。也就是说,雇员已经成为企业真正的主人。因此,任何一家企业的董事会都必须充分地代表雇员的利益。而且,企业以及企业的养老基金都需要与雇员保持一种直接的关系。

  因为养老基金的社会主义化是要重建一种真正的、稳定的社会所有制关系,所以我们有必要恢复管理养老基金的合法性,而这又需要对董事会或者托管人这个政府公共机构进行根本性的重建。

  美国社会中业已存在的两个事实却是永远都不可能抹杀和逆转的了。第一个事实是人口结构上的巨大变化。事实上,在我们的社会中,寿命超过退休年龄的人将会越来越多——为了赡养这些退休老人,在职雇员必须生产出更多的商品,提供更多的服务。第二个事实是美国的私人养老基金已经掌握了国家生产性资源的所有权——这一点已经无法逆转了。美国的生产性资源以及主要经济机构的主权资本都已经“社会主义化”了。因此,养老基金的社会主义化已经既成事实。

  人口结构和人口数量上的改变将在很长时期内对美国的政治、社会和政策产生重大影响。同时,体制结构上的急剧变化也会对社会难题和社会关切等产生深远的影响。养老基金作为重要的公共机构、作为资本形成和资本分配的新兴渠道、作为美国唯一的“资本家”、作为美国占支配地位的生产性资源“所有者”,它的出现与美国人口结构重心的变化一样也是一个意义深远的改变。

  养老基金也面临着危险——如果我们继续对养老基金所带来的经济问题、政治问题和社会主义化的问题熟视无睹、置若罔闻,这种危险就会更加严重。除非我们能够找到一个有效的办法来阻止贪婪而无能的政府对养老基金资产的掠夺,否则,养老基金将很可能再度遭到破坏。美国人口结构上的巨变已经将“个人储蓄”变成了“伪储蓄”和“消费支出”,从而让整个社会长期处于储蓄不足的状态。也就是说,美国的经济政策、税收政策以及资本形成模式等方面都存在着不少问题。这些有待解决的问题不仅影响了美国的经济发展和经济稳定,而且,由于这些问题必然会让我们时时刻刻面临通货膨胀的压力,所以,它们还对美国的社会和谐、政治稳定以及养老基金的健康运行造成了持久的威胁。

  彼得·德鲁克严谨而专业的“政治学和历史学”功夫在本书中展露无遗,充分体现了其既宏观又微观的罕见功力。通过对美国养老金与养老基金的运作、制度、机制及利弊得失的论述,德鲁克为我们提供了一个极为完整的思维模式。虽然德鲁克惯以洞察力直指问题的核心,但同时他也给我们打开了一扇窗,就一个“养老金与养老基金”的管理问题所延伸出来的社会福利与福利社会的迷失、政治问题及经济问题的可能后果,提出诚恳而正直的忠告。德鲁克指出的人口结构巨变所带来的问题与机会恰恰给我们上了一堂极为珍贵的课程,他以其高度的视野加上对问题的精准把握,为我们描绘了一幅新社会的蓝图。虽然他并没有描绘具体可行的方案,却指出了一个未来的大方向,这是何等的珍贵。

来源:《养老金革命》 [关闭] [收藏] [打印]

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