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社会改革

单大圣:社会保障应加强战略研究

作者:  时间:2010-11-17   浏览次数:0

编 者 按
  社会保障是一个国家基本的福利制度,完善的社会保障既能促进经济社会的发展,也是每个公民应有的权利。改革至今,中国的社会保障也正在建设和完善中,但面临着许多困难。根据中国的实际,建立一个什么样的社会保障体系,具体的路径如何进行,这些问题在学界和社会有很大的争论。为此,在两会前夕,我们刊发一组文章,从不同角度来探讨这一问题,以引起社会的重视和讨论。
 
  改革开放以来,我们对社会保障的认识是不断深化的。计划经济时期,国家虽然建立了一些社会保障项目,但并没有形成一个统一的社会保障的概念,这种情况延续到改革初期,因而在决定对传统经济体制进行改革的时候,没有也不可能专门提出社会保障的改革和发展问题。随着经济体制改革转到以企业为中心,传统社会保障项目的一些弊端开始明显制约着国有企业改革的推进,使得原来比较分散的社会保障项目逐渐作为一个整体被纳入到经济社会改革的视野中。到制定七五1986—1990)计划的时候,社会保障作为一种概念第一次被专门提出来,当时的考虑是将社会保障改革作为国有企业改革的配套措施。1993年中共十四届三中全会将社会保障体系确定为社会主义市场经济框架的五个组成部分之一,标志着社会保障开始成为一项独立的制度安排。到1998年以后逐渐明确建立独立于企事业单位之外的社会保障体系,将社会保障作为一项基本的经济社会制度加以建设的理念得以确立。新世纪以来特别是十六大以来,随着中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设三位一体扩展为包括社会建设在内的四位一体,社会保障开始明确成为全面小康社会和社会主义和谐社会的主要指标。十六届六中全会明确提出,到2020年要基本建成社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系,并将其作为2020年构建和谐社会的九大目标之一。十七大报告强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活,因此建成覆盖城乡居民的社会保障体系的时间表还会提前,我们很可能提出在改革开放40周年(2017)的时候完成这一战略任务。
  应该说,实现这一发展目标,存在许多有利条件。目前一个以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充的具有中国特色的社会保障体系框架已经初步建立。另外,经过30多年的改革开放,在经济能力方面,确实有条件使社会保障体系建设再迈上一个新台阶。
  不过,虽然对要不要加快社会保障体系建设已经没有多大争议,但对中国如何进一步深化社会保障制度改革、如何建立适合中国国情的、公平有效、具有可持续性的社会保障制度,在方案设计与实际操作层面上,都存在着激烈的交锋与意见分歧。在这些讨论中,有一种观点很值得注意。这种观点认为,社会保障体系建设也应该像经济改革一样,摸着石头过河。笔者不同意此种看法,因为摸着石头过河并不符合社会保障的发展规律,社会保障的基本功能应该是化解人的生存风险,免除人的后顾之忧,因此社会保障制度本身必须定型、稳定、可持续,才能给全体国民以稳定的安全预期。
  过去有这方面的深刻教训,在很长一段时间里,社会保障的目标和功能并不明确。在制定长远发展目标时,侧重经济效率,强调个人责任。在决定短期应急措施时,又侧重社会稳定,强调政府责任。改革中社会保障还被赋予了多个目标,比如:促进资本市场的发展、刺激居民消费、解决下岗再就业问题、维护社会稳定等等。在一段时期里,社会保障在多个目标的摇摆中并没有找到一条明确的方向,导致社会保障政策出现一些反复和变化,缺乏稳定性,很多政策出台表现出被动、应急的特征,社会保障更多的是作为解决具体实际问题的一种手段,缺乏前瞻性、制度化的建设。这些深刻教训可进一步归结为我们改革路径上的失误。国际上社会保障制度改革通行的做法是自上而下,即先在国家层面制定方案和立法,再进行实施。而中国社会保障改革则是自下而上,即先由各地自行试点然后再推广,体现着摸着石头过河的特点,是一种中国特色,其好处在于调动了地方的积极性,也能够避免改革一下子全面铺开有可能带来的动荡。但其弊端也比较明显,由于社会保障刚性的特点,分散的社会保障格局业已形成后,就很难触动。比如城镇职工养老保险制度采用自下而上的试点,统筹层次起点一开始就比较低。1984年全民所有制企业、大集体企业开始恢复养老社会保险社会统筹。全民所有制企业养老保险由劳动部门经办,集体企业养老保险由中国人民保险公司经办。后来又把城镇企业职工的养老保险全部交给劳动部门管理,但11个行业又另外搞了行业统筹。同时,又把劳动部门管理的自收自支单位职工和机关事业单位合同制工人的养老保险以及机关事业单位公务员的养老保险划归人事部门管理。另外,民政部门还开展了农村养老保险的试点,工会系统实施了城镇职工补充养老保险、补充医疗保险等有关业务。制度分割导致基金被分割,社会保障的互助共济和抗风险功能被严重削弱。由于各统筹单位之间缴费比例、赡养负担、待遇水平、基金结余状况不同,基金盈余单位、待遇较好的人群往往拒绝统筹,因而任何试图提高统筹层次、统一制度的政策都要遭遇极大的阻力,事业单位养老保险制度改革推进缓慢即是例证。
  这些深刻教训折射出来的是中国社会保障体系建设理论准备的不足,在今天的新环境下,需要对社会保障的理论研究工作进行检讨。目前迫切需要将我们过去比较分散的社会保障理论探讨上升为战略研究,这种战略思考的基本目标是要求社会保障体系建设着眼全局、谋划长远。
  社会保障的战略研究不是针对一般的技术性问题,而是研究在宏观上指导中国社会保障事业改革发展的重大原则的问题。
  一是对基本国情和发展阶段的判断,并将这一判断延伸到一个比较长的时期。
  二是社会保障发展的理念、原则。社会保障的发展要受到国情、时代特征的影响但不迁就于国情、时代特征的变化,社会保障有自身的建制理念和发展规律。不管社会保障制度的环境如何变化,社会保障天然维护公平的本质不会变,社会保障促进人的自由与幸福的终极目标不会变,社会保障水平刚性上升的趋势不会变,这些都是反映社会保障制度本质属性和发展规律的不变的理念、原则,需要坚定不移的贯彻。但是,理论界特别是不同的学科在社会保障发展理念、原则的具体方面现在还有很多的争议和分歧,这些问题都需要认真讨论和总结,尽快达成共识。
  三是社会保障发展中的政府责任。责任的清晰化是社会保障制度改革成败的关键,社会保障制度的社会性特征决定了社会保障制度建立和实施的主体是政府,因此明确政府责任非常重要。从世界范围看政府介入社会保障的范围和深度各不相同,并没有统一的模式。因而政府的责任边界不单纯是个理论问题,还与各个国家的国情、社会选择有关。尽管如此,政府责任长期模糊不清却是极为有害的,它将威胁着社会保障制度的稳定性和严肃性,因此特别需要理论界和政策层尽快就政府包括各级政府在社会保障中的责任形成共识。
  四是中国社会保障体系结构及主要社会保障项目的制度框架。中国的社会保障体系是一个包括了社会救助、社会保险、社会福利以及比较特殊的优抚安置在内的整体系统,对不同发展项目在整体体系中的作用和地位,对社会主义初级阶段的社会保障发展重点、水平、道路应尽快形成一个立足当前、着眼长远的战略规划。另外对一些主要社会保障项目的基本模式,比如基本养老保险的统帐结合模式,至今仍有不同声音,这些问题也迫切需要统一认识。
  五是社会保障发展战略目标。在社会保障体系建设的过程中,既不能滞后发展,也不要超前发展,要注意建设统一社会保障体系的历史阶段性,因此要从战略上分步完成各项目标。政策上现在已经提出2020年基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系的目标,这是值得肯定的,但应该考虑制定跨越更长时期的社会保障规划,一种可行的做法是制定与社会主义现代化建设三步走战略匹配的社会保障三步走发展战略。
  六是社会保障发展中的几个重要关系。这里涉及到的主要是社会保障与其它经济社会制度的关系。第一是社会保障与社会主义市场经济框架的其它四个组成部分的关系,包括与现代企业制度的关系,比如社会保障对企业人工成本、企业竞争力的影响;与统一市场体系中的要素市场的关系;与收入分配的关系;与宏观调控的关系,比如社会保障熨平经济周期的功能。第二是社会保障与政府管理的关系,包括与公共财政制度、干部人事制度、政府职能的关系。第三是社会保障与社会建设的关系,包括与社会管理体制、社会组织建设、慈善组织发展的关系。

来源:《学习时报》 [关闭] [收藏] [打印]

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