用户名: 密码:
社会改革

基本公共服务均等化的成因及现实途径

作者:钱子文  时间:2011-04-23

基本公共服务,是统治当局为实现国家长治久安而实施的,以正义和秩序为基础,以保障公民宪法权利为核心的一系列国家治理行为,和制度安排的过程。基本公共服务均等化不仅是一种施政策略,以维持政权的合法性,更重要的是,它还是一种价值取向和社会存在。政府所要做的,就是要正视这种社会存在,张扬这种社会价值,深入到社会内部结构中去,探索阻碍均等化进程的深层次原因,推动均等化进程,从而为社会可持续发展创造动力,最终实现社会的文明进步和国家的长治久安。
  历经30多年改革与发展,经济领域取得了丰硕成果。但“经济和社会发展不平衡、不协调成为当前中国社会的主要矛盾”,“我们现在的社会结构还是工业社会的初级阶段的水平,而经济结构已经是工业社会的中期阶段”,“当前的中国社会结构大约滞后经济结构15年。”[①]社会建设因此显得格外迫切和必要。经济领域的成就为社会建设提供了良好的物质基础。基本公共服务既是社会建设的重要内容,又是社会建设的基础。
  一、涵义.理论
  (一)研究综述:内涵与性质
  1.内涵
  自统治当局在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中将“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”,作为关注民生的一项重要举措以来,有关基本公共服务的研究逐渐成为学术热点。诸多研究者深入分析了其理论依据、内涵、研究意义以及实现路径等问题。为更深入的研究奠定了基础。
  作为基本公共服务均等化研究的基础问题,诸多研究者对基本公共服务均等化的丰富内涵进行了深入分析。由于研究视角和切入点的差异,学者们对其内涵存在一定分歧,但“结合公共产品理论,研究者对公共服务的不同阐述并没有脱离公共产品的范畴,公共服务在本质上就是公共产品。”刘蕾(2009)在梳理相关研究文献的基础上指出,“基本公共服务就是满足居民基本需求的公共产品”,“基本公共服务均等化在本质上就是政府遵循公平原则,为实现社会福利最大化目标,向全社会居民提供的、满足其基本需求的公共产品。”[③]这一观点可以看成是财经领域研究者的基本共识。
  有的研究者(韩志明,2009)从政治学的角度进行分析,认为“公共服务是一种空间化的社会存在,具有特定的范围和边界”,基本公共服务是现代法治原则,尤其是平等原则的要求。但由于空间差异的客观存在,公共服务的差异性无法抹杀,要完全实现公共服务的均等是不可能的。同时政府也“应该尽可能满足全国人民对于公共资源的基本物质需求和权利要求”,“基本公共服务均等化不是一个最高的美好理想,而是一个最低的基本要求”,“每一个方面都包含着特定的政治议题”。[④]
  由于当代中国基本公共服务的天然政治性,官方的界定就显得尤为必要。中国(海南)改革发展研究院撰写的《百姓.民生》一书认为,“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。”[⑤]通过以基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准的界定,把义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务,看成现阶段基本公共服务的主要内容。
  2.性质
  性质决定着事物发展。理性认识基本公共服务的性质是非常必要的。特征往往是性质的外化。对性质与特征的认识能为更全面而深刻的研究奠定基础。
  (1)公共品。无论财经领域还是政治(行政)领域的研究者,都没有否定基本公共服务是公共品这一基本结论。甚至在这一点上达成了最初的共识。基本公共服务就是满足公民具有基础性、广泛性、迫切性和可行性需求的公共产品。
  (2)时空性。需求在一定意义上是一个时空概念,总要基于一定的时空。基本公共服务也只有在一定的时空中才具有现实意义。再美好的理想也无法避开现实力量的禁锢,更不可能超越,反而使理想显得如空中楼阁般虚幻。均等化主要就是针对空间差异性的存在。这种空间差异既体现在地域之间,也体现在社会空间上,更体现了政治统治的空间秩序。
  随之而来的可能是需求的刚性,随着社会文明程度的提高,对基本公共服务也会提出更高的要求。同时“已经享受到相当水平公共服务的人不可能在公共服务均等化的过程中被剥夺掉他们既得的公共服务。”[⑥]
  (3)政治性。基本公共服务具有天然的政治性。没有人会否认基本公共服务是政府的责任,是政府为实现公民基本权利的努力,“公共服务也正是建立在公民权的概念基础之上的”[⑦],均等化的程度也意味着政治文明底线的高低。
  更深层次的意义还在于,它关系着执政当局的政治合法性。“在政治的逻辑上,基本公共服务的均等化实际上也是在社会贫富差距拉大、社会公正严重缺失的历史背景下重新寻求政府责任的底线”,“公共服务均等化也是政治性的,体现了政治权力的意志和倾向性”。[⑧]
  刘瑜认为(2010),“政治本身它是一个柴米油盐衣食住行的东西”,[⑨]与每个人的生活息息相关。毫无疑问现实中存在着一个巨大的“弱势空间”,底层社会生态持续恶化,以基层政府为对象的维权抗争和社会泄愤事件时有发生,至少说明政治应该包含的国家之善没有在底层社会体现,而“善”最基本的就是对弱者有同理心,政府的责任底线已经失守。
  (二)新解初探:内涵与法理
  尽管诸多研究者进行了许多有益的研究,也达成了一些基本的共识。笔者试图在此基础上,结合社会学相关研究成果,对基本公共服务做另一种解读。
  1.重读内涵
  传统的研究认为基本公共服务是由政府提供的,与一定经济社会条件相适应的,满足全社会居民基本需求的公共产品。这类定义的缺陷在于:第一,不能解释政府提供基本公共服务的动力问题;第二,没有解决基本公共服务的范围或内容问题;第三,把一些更为基础的公共服务,比如免受公共权力非法侵扰的权利,排除在外。
  基于此笔者认为,基本公共服务,是指统治当局为实现国家长治久安而实施的,以正义和秩序为基础,以保障公民的宪法性权利[⑩]为核心的一系列国家治理行为,和制度安排[11]的过程。应该肯定正义、秩序和公民权是公共品,而且是纯粹的公共品,政府提供基本公共服务就是为了保证其实现。现实国情的制约,当然地具有时空性和政治性。因此,这一定义并没有违背基本公共服务的三个基本性质。
  历史业已证明,发展是稳定的基础。基本公共服务,尤其是基础教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等是个人发展的基础。只有每个人的自由发展,社会发展才能实现。经济的繁荣不必然导致社会安定。基本公共服务一方面为每个人的自由发展提供了基本保障,另一方面通过国家对社会资源的再分配促进着社会的公平,客观上能安抚社会弱势群体的情绪,弥合精英与平民、上层与底层之间的“断裂”,从而化解可能出现的政治动荡。换句话说,基本公共服务为政府实现长治久安,从而为实现长期执政创造了条件。这正是统治当局动力之所在。
  学者们基本认同基本公共服务包括以下内容:基础教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基础设施、自然灾害救助等。这些都是公民宪法权利的重要组成部分,也在一定程度上体现了正义和秩序的要求。但一些更为基础的公民权,诸如财产、自由、平等、尊严等却被排除在外。也就是说传统的观点只把物质性的公共服务视为基本公共服务。但常识告诉我们,如果一个公民的财产可以被任意侵占,比如某些地方的“新圈地运动”;自由可以被随意剥夺,比如对某些人的“跨区域追捕”;平等可以被肆意亵渎,比如某些地方公共部门的“因人设岗”;尊严可以被任意践踏,比如某些群体为了生存而卑微乞求……如果连家园都守不住,成了被圈养、被肆意宰杀的羔羊;如果连舞台、生存机会都被剥夺,成了谄媚、乞讨的流浪者,对于他们物化的基本公共服务又有什么意义呢
  因此,笔者的解读有更广泛的包容性和人文性,使得一些非物化的但又非常基础和必要的东西被融入到基本公共服务中来。当然笔者笔下的定义和传统定义之间存在一定分歧,形成了对传统定义的冲击,但正如前面所分析的它并没有违背基本公共服务的基础原理。即使这一定义是不成立的,其中所包含的理念,即重建以正义和秩序为基础的社会公共生活基础秩序,保障公民权实现,起码不要受到侵犯,是有现实意义的。可以说,如果没有以正义和秩序为基础的社会公共生活的基础秩序,基本公共服务不但不会使公民真正(平等)受益,甚至会成为某些人对善良人的欺骗,成为某些人谋取私利的工具。如果不能把公民权作为基本公共品供给,并保障其实现,当然这种实现有一定的时空性,基本公共服务就会丧失其本来意义。
  制度本身是一种公共品,基本公共服务也要以一定制度框架为基础。如果将基本公共服务视为一系列制度安排,或者说以实现一定制度目标而实施治理行为的过程,那么前提就是要保证制度设计具有正义性和公平性。我们可以把制度安排视为自来水管道网络,非正义的制度设计好比有的管道很粗有的管道很细,有的管道是疏通的有的管道是堵塞的,而基本公共服务就是自来水,是生活必需品,如果管道设计不合理,那么自来水当然就不能均匀地流入千家万户。
  基本公共服务均等化的内涵似乎是一个不值得讨论的问题,但又是一个争议较大的问题。如上所述,基本公共服务好比自来水,只要管道设计合理并能保障其畅通,自然也就能较均匀的流入千家万户。但正如刘琼莲指出的,“在权力意志的支配下, 人所获得的只能是实质的不平等和不自由,也就不可能有社会公平与正义可言”。根据马克思主义的基本理论,法是统治阶级意志的体现,制度的正义可能仅仅是一种理想。“基本公共服务均等化的实质在于发挥政府保障全体社会成员的基本权利的职能, 它要求通过深化改革提高政府的制度化程度, 落实政府责任, 完善政府服务精神,根据合作社会的要求构建一个合作的社会治理体系。”[12]尽管制度的正义可能并不存在,但要实现基本公共服务的均等化又必须依靠制度建设。
  2.理论基础
  基本公共服务是政府的践诺行为。统治阶级与人民达成契约,国家以律法和暴力限制自由,实现统治秩序,从而形成一个具有超越性的国家存在。国家通过建立行政组织,加强对社会和公民的控制,同时获取维持统治所需要的经济资源和政治资源,尤其是现代国家,权力的配置和运作都发生了重大变化。“一是政治权力从各种经济、社会、文化等单位集中到国家,形成统一的‘主权’;二是从统一的权力中心发散,政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大,覆盖整个领土的人口,渗透到广泛的社会领域。因此,现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。”[13]
  国家通过强制、税收、律法等方式限制公民权,汲取统治资源,维持统治秩序。作为对民众自由损失之补偿,必须向公民提供公共服务,否则通过暴力获得的合法性无法取得公民的认可。政治权威归根结底需要通过社会的发展,公民权的发展来实现。在革命初期,为动员革命力量,往往会给群众(公民)描绘一幅无比美好的新生活(社会)图景,做出符合人民群众切身利益和热切期望的承诺。革命成功取得政权后,执政党必须践行诺言,给予公民相应权利。强制只会带来屈服而非服从,强权所带来的除了反抗还是反抗。
  基本公共服务均等化的法理依据在于公民权平等原则。国家统一,形成超越社会之上的政府和法律秩序,并在宪法中规定了,“公民在法律面前一律平等”,全体公民当然应该平等享有国民待遇。政府有责任通过对社会公正与制度和谐的追求,为每一个公民提供其生存和发展所必须的基础条件,使其生存得更好,生活得更有尊严。这既是国家之善,也是国家之根基所在。可以说,基本公共服务均等化,就是指国家统一,在主权范围内,公民平等地享有国民待遇的过程。
  基本公共服务均等化是治理理念转变的结果。公共部门的公共性决定了它该具有最大的公众亲和性。然而在实践中,公共部门的表现往往不尽如人意,以致成为世界性的“公共悖论”难题,尤其是公众对政府信任危机的加深,促使“公民为本”、“市场理念”、“结果导向”三大核心理念的形成,政府开始把质量和顾客(公民)满意作为施政的主题。[14]基本公共服务均等化就是在这个背景下提出的。
  因此,基本公共服务均等化不仅是一种施政策略,以维持政权的合法性,更重要的是,它还是一种价值取向和社会存在。政府所要做的,就是要正视这种社会存在,张扬这种社会价值,深入到社会内部结构中去,探索阻碍均等化进程的深层次原因,推动均等化进程,从而为社会可持续发展创造动力,最终实现社会的文明进步和国家的长治久安。这也是化解“公共悖论”难题的出路所在。

来源:中国乡村发现网 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
中国改革论坛 中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive
违法和不良信息举报电话:12377 0898-66189066 举报邮箱:info@cird.org.cn 技术支持:0898-66189066