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社会改革

左学金 肖严华:建立全国统筹的国民基础养老金的构想

作者:左学金 肖严华  时间:2013-11-22

  本文建议,以较低的强制缴费率建立全国统筹的国民基础养老金。在从基础养老金属地统筹走向全国统筹的过渡时期,由中央与地方政府分担责任,使原来参保职工的养老金替代率维持稳定。

  一、我国基础养老金全国统筹面临的问题

  1.我国基础养老金全国统筹进展缓慢

  近年来我国许多重要政策和法律文件都明确指出要逐步实现基础养老金的全国统筹。但迄今为止,实现全国统筹的进程缓慢。我们认为主要原因有两个:一是基础养老金的强制缴费率过高,高缴费率大大增加了实现全国统筹的过程中协调不同地方利益的难度,而且高缴费率不符合“广覆盖,保基本”的原则;二是全国统筹需要中央政府部门发挥主导性作用,但是迄今中央相关部门尚未提出有关全国统筹的具体方案。

  2.我国城镇社会保险的强制缴费率过禹

  目前我国社会保险缴费率已高居世界各国前列,大大高于日本、美国和韩国等高收入国家。由于强制缴费率过高,我国城镇从业人员中还有大量农民工和城镇非正规就业人员没有参保。在实施《劳动合同法》和《社会保险法》后,各地“派遣制”用工大幅度增长,在很大程度上与企业企图规避高成本的法规有关。针对企业逃缴社会保险费的问题,国际劳工组织(ILO)提出了“降低缴费率”的重要政策建议,值得我们认真借鉴和采纳。

  5.实现全国统筹的总体方案、路线图和时间表有待明确

  基本养老保险实现全国统筹的路径,原来考虑较多的是先实行省级统筹,然后再进一步实现全国统筹。基于这样的改革路径,在省级统筹缺少实质性进展情况下,全国统筹也就无从谈起了。我们认为,先实行省级统筹再实行全国统筹的做法费时太长,而且经过两次转型徒然增加了操作的复杂性,倒不如直截了当地实现全国统筹。

  二、实现基础养老金全国统筹的原则构想和操作建议

  1. “固民基础养老金”的强制缴费率

  我们建议建立一个强制缴费率门槛较低、各类劳动者均能参加的“国民基础养老金”。在城镇地区就业的全体劳动者,包括政府机关、事业单位职工,各类企业(包括中小微企业)雇员、个体经营者及非正规就业人员,全部强制参加,形成名副其实的覆盖全体城镇劳动者的国民基础养老金。国民基础养老金的强制缴费率可定为工资的12%,与66号文件规定的人员跨地区流动时转移接续的缴费率相衔接。参保人员中,工资劳动者由雇主单位缴纳,个体经营和非正规就业人员由本人缴纳,必要时政府可给予一定补贴,他们的缴费基数,可按社会平均工资的一定百分比(如60%、80%和IOO%三个档次)选择确定。国民基础养老金的收缴工作,可由中央社保部门负责,委托地方政府执行;也可考虑由税收部门统一征缴。

  2.国民基础养老金的替代率

  对于实现“现收现付”的国民基础养老金来说,由基金收支平衡条件可推得替代率=缴费率×支持比,这里的替代率是退休人员平均养老金与缴费人员平均工资的比率,支持比是参加国民基础年金的缴费职工与领取养老金的退休人员龄比率。

  我们建议国民基础养老金在收取12%的缴费率的同时,承诺提供40%的养老金替代率。只要全国统筹基金的参保劳动力与退休人员的支持比保持在3.33以上,就可以维持基金的收支平衡(近年来我国城镇基本养老保险基金的支持比稳定在3以上)。在从事第二、第三产业的农民工纳入城镇基本养老保险后,基础养老金的支持比可达4以上,所以全国统筹养老金提供40%的替代率,还会产生相当数量的统筹基金结余,该结余可用于改革过渡时期对部分困难地区养老金的补助,也可作为迎接未来人口老龄化高峰的储备资金。随着我国人口的老龄化,我国国民基础养老金的支持比将不断下降,未来可采取公共财政给予补助等措施应对。

  5.过渡期内中央与地方的责任分工和相关过渡措施

  如上所述,在实现全国统筹后,中央建立全国统筹的国民基础养老基金,所有参保企业或个体劳动者向全国统筹养老基金(简称“全国统筹基金”)缴纳相当于工资总额12%的保险费,在他们满足领取退休金的规定条件并退休后,可由全国统筹养老基金发放替代率为40%的养老金。在过渡期内,各地仍保留地方统筹的基础养老基金,我们称之为“地方过渡基础养老基金”(简称“地方过渡基金”),承担过渡期内地方“补差”养老金的资金筹集和发放。

  在过渡期内,可考虑将原来已经参加城保的职工分为二部分:实现全国统筹时已经退休,或参保时间已达15年及以上的职工(简称为“老人”);实行全国统筹时已经参保,但参保时间不足1 5年的职工(简称为“中人”)。

  对“老人‘实行’老办法”,就是像全国统筹前一样缴费和领取,只是具体操作有所变化。例如,关于尚未退休的“老人”的缴费,假定他们所在企业原来的缴费率是20%,全国统筹后对于这部分“老人”,企业还是维持20%的缴费率不变,只是其中的12%向全国统筹基金缴纳,其余8%向地方过渡基金缴纳。“老人”继续缴纳相当于本人工资8%的个人账户养老金也一起纳入地方过渡基金,全部实行现收现付。

  “老人”退休后,地方过渡基金要确保的是,他们的养老金替代率在全国统筹后有所提高或至少维持不变。不妨将各地全国统筹前的替代率作为“目标替代率”,在全国统筹基金向他们提供40%的替代率后,距离目标替代率的差额,由地方过渡基金负责提供。例如某地的目标替代率为50%,其中40%由全国统筹养老金提供,其余10%由地方过渡基金提供。

  根据《中国养老金发展报告2012》,2010年各省(市、自治区)和新疆兵团共32个省级单位的企业部门城镇职工基本养老金的替代率平均为39.3%,其中替代率低于40%的有18个省。所以全国统筹基金向上述18个省提供了40%的养老金替代率后,即使不考虑各地自己的养老金资源,这些省的基础养老金替代率将比全国统筹前有所提高。

  上述32个省级单位中,还有1 4个省的养老金替代率高于40%,其中8个省的替代率在40%-50%之间,4个省在50%-60%之间,2个省(黑龙江和新疆兵团)在65%上下。所以实行基础养老金全国统筹后,这些省要用地方过渡基金对“老人”的替代率缺口“补差’:;其中有8个省要补百分之几,4个省要补百分之十几,2个省要补25%左右。从总体上看,地方补差的压力不大。一般可通过地方掌握的过渡养老基金解决,如果地方过渡养老基金不足的话,可用地方政府掌握的国企分红、国有资产变现、公共财政补助解决。

  对“中人”实行“新办法”,全国统筹前历年“中人”社会统筹缴费超过12%的部分,全部计入各人的个人账户。企业须为所有“中人”向全国统筹基金提供12%的缴费率,中人继续向自己的个人账户缴纳本人工资的8%,或者允许“中人”在4% N12%的范围内选择个人账户缴费率。“中人”退休后的养老金由两部分构成,一部分来自替代率为40%的国民基础养老金,另一部分来自他们的个人账户的年金化收益。

  各地“中人”的个人账户中可能存在大量“空账”或负债,须由地方政府将债权明确量化到每个“中人”个人,并制定具体偿还计划在未来15年内逐步偿还。偿还个人账户负债的资金来源,同样可包括地方的养老基金积累,国企分红,以及地方各级财政补助等,以及最后包括中央转移支付。

  对“新人”实行新办法。企业须为“新人”向全国统筹基金提供12%的缴费率,同时“新人”向个人账户缴纳费用。

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