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社会改革

任远:老龄化挑战与城市户籍改革

作者:  时间:2011-01-17

在未来10-20年左右,中国整体的人口发展机会窗口将逐步消失,城市老龄化的速度在2030年以后也将进入加快提高的时期,因此,未来的10-20年是中国城市部门应对老龄化挑战的重要机遇期和准备期。在这一不长的发展机遇期中,户籍制度改革越早则越为有利,或者说,户籍制度改革越早则压力越小。加快完成户籍制度改革,加快吸纳外来人口群体进入城市体系,在城市化过程中重视为适应老龄社会所做的加强养老保障体系建设和社会支持体系建设,成为中国应对日益严峻的城市老龄社会挑战必须完成的任务。

资料图片:任远

老龄化问题已成为世界主要国家和主要城市所面临的共同挑战,老龄化程度较低的城市可以从老龄化程度较高的城市中学习应对的经验。同时,不同国家和不同城市又各有其具体的、富有特殊性的老龄化问题。中国老龄化的当下基本背景是:相对于人均经济收入水平较低而具有更高的老龄化水平,相对于老龄化水平具有更低的社会保障水平,中国正同时经历着快速的人口老龄化和人口城市化,与此同时,中国是在城乡二元结构限制着人口城市化的背景下出现的人口老龄化。

城乡二元结构限制下的人口城市化带来的现象,就是大量农村劳动力进入城市,但大量在城市中长期居住和稳定工作的外来移民无法获得当地城市的户籍。这样也就带来了两种口径的老龄化,一是用户籍人口来衡量的老龄化,二是用常住人口来衡量的老龄化。考察中国城市的老龄化问题,必须以此为出发点。

一、老龄化问题在城市化进程中的特殊表现

由于城乡之间、地区之间存在的户籍壁垒,在中国出现户籍人口老龄化和常住人口老龄化有所差别的现象,成为研究中国城市老龄化问题的一个独特观察视角。

户籍人口老龄化是有本地户籍的老龄人口占所有本地户籍总人口数的比重,而常住人口老龄化是在本地区常住的老龄人口总数占在本地的所有常住人口的比重。按照最近几年人口普查的口径,常住人口是居住在城市半年及半年以上的人口,或者是居住在本地但是离开其迁出地半年以上的总人口数。

从全国来看,户籍人口老龄化和常住人口老龄化的数值应该是一致的,2009年底我国60岁以上老年人口占总人口的比重为12.5%。但是分到农村地区和城市地区、分到不同地区来衡量老龄化的水平,户籍人口老龄化和常住人口的老龄化就会不一样。例如,上海是中国老龄化水平最高的城市。在2009年底,上海的户籍人口有1400万,户籍人口中60岁以上的老年人口有315.7万,占户籍人口比重的22.5%;而如果包括常住在上海半年及以上的外来人口,上海的常住人口数量为1921万人,常住老年人口约331.3万,以常住人口口径衡量的上海老龄化水平为17%左右。

上海的常住人口老龄化水平远低于户籍人口老龄化的水平。与此相应,我国还有一些地区是人口流出远大于流入的净流出地区,其常住人口口径的老龄化则大于户籍人口口径的老龄化;还有一些地区流出人口和流入人口数量都很多,其常住人口老龄化和户籍人口老龄化也表现出另外的特点。由于城乡之间、地区之间存在的户籍壁垒,在中国出现户籍人口老龄化和常住人口老龄化有所差别的现象,成为研究中国城市老龄化问题的一个独特观察视角。

我们一般总觉得大城市的老龄化问题更加严重,这对理解中国当前老龄化的实际情况来说,其实是一个似是而非的结论。按照户籍人口的老龄化来统计,中国大城市的老龄化程度确实比中小城市和农村地区更高。因为相对来说,大城市具有更低的生育率水平,也具有更高的人口预期寿命。从1970年代以来,城市地区实施了比农村更为严格的生育控制,基本上都采取了一胎化政策,农村的政策生育水平和实际生育水平一直都高于城市地区。在这个背景下,城市的人口转变发生得更早,也比全国更早地完成了人口转变。例如,我国是在1990年代后期基本完成了向“低生育率、低死亡率”的人口转变,上海在1970年代后期就已经完成了这一过程。同时,由于城市部门在健康与医疗领域的公共投资水平远高于农村地区,使城市地区的预期寿命又显著高于农村地区,例如上海的人口预期寿命已经达到82岁左右,女性的预期寿命甚至超过了84岁,而全国平均的出生人口预期寿命为73岁左右。城市地区具有更低的生育水平和更高的预期寿命,使以户籍人口来衡量的大城市地区老龄化水平比农村地区更高。

但是,以常住人口口径来观察,中国大城市的老龄化问题相比于中小城市和农村地区就没有那么严重了。中国城市化水平从1970年代末的15%左右增长到现在的46.6%,主要是大量年轻劳动力从农村地区进入城市,其中约有1.5亿的人口并没有获得所在城市的户籍,但他们实际上长期居住甚至是永久居住在城市地区。因此,以常住人口口径衡量,城市地区的老龄化程度实际上不是高于农村的老龄化程度,而是低于中小城市和农村地区的老龄化程度。目前我国60岁以上人口占总人口的比重为12.5%,以常住人口口径推算,城市地区的老龄化水平为11%,农村地区则达到14%。并且,对不同城市之间的老龄化程度加以比较,也基本上是城市经济发展水平越高,用户籍人口来衡量的人口老龄化程度也越高,但由于这些经济发展城市所吸纳的移民数量越多,以常住人口衡量的老龄化程度反而更低。以第五次人口普查结果为例,长三角所有城市65岁以上人口比重的平均水平为10%,南京、苏州、杭州和宁波等经济发达城市的老龄化程度都低于区域城市的平均水平,而经济发展水平相对较低的城市如泰州等,其老龄化程度反而高于区域水平。

中国以常住人口口径衡量的大城市老龄化程度是低于中小城市、也是低于农村地区的。同时应该看到,大城市作为充满发展机会和发展活力的地区,集聚了投资,集聚了富有生产力的人力资源,城市地区的生产力更高,使其具有更大的能力加强老年服务和社会保障以解决老龄化问题。大城市老年人口的退休金和社会保障水平相对更高,老年人口的平均收入水平远高于农村地区,大城市的健康、医疗、文化等公共服务水平更高,大城市老年人口的预期寿命和健康水平更高,使大城市的老年人口相对具有更加稳定和更有保障的生活。与此相比,农村地区的养老保障还没有得到完全覆盖,社会保障的标准也比较低。不少农村地区的老年人口还主要依赖土地和子女来作为自身生活的保障。农村老年人口的贫困率更高,农村老年人口的健康指标和医疗服务获得状况更差,农村老年生活所面临的各种风险更高,等等。这些都说明中国在快速城市化过程中,大城市的老龄化问题相对于农村地区,其实相对不那么严重。

中国的城市化将继续快速推进,目前我国的城市化水平为46%,预计在2030年增长到70%,也就是在未来30年内,继续有4-5亿的农村劳动力进入城市,其中多数是年轻的劳动适龄人口。根据预测,我国城市和农村的老龄化程度都将不断提高。随着城市化的迅速推进,在2030年以前农村地区的老龄化增长速度将更快。现在我国的老龄化程度为12.5%,预计在2030年左右将达到25%,届时城市的老龄化程度为21%,农村的老龄化程度将达到29%。而在2030年以后,由于中国城市化的速度将开始减慢,进入城市的青年移民数量也将相对减少,同时,当前在城市中居住的外来移民群体也将逐步进入老年。如果我们考虑中国户籍制度改革的推进,会使当前在城市长期居住的外来移民有更大的机会成为拥有城市户籍的定居居民。即使不考虑户籍制度改革,利用当前的移民模式做出一个初步预测,可以发现,在2030年到2040年,以常住人口口径计算的中国农村的老龄化程度虽然仍然高于城市地区,但二者的差距将逐步减少;到2040年以后,城市老龄化程度将快速提高,并超过农村地区的老龄化程度。而且,如果城市户籍改革的步伐更快,以常住人口口径来衡量的城市老龄化水平超过农村老龄化的时间也将更早。

因此,从常住人口角度看,在2030年以前的城市老龄化问题,固然是一个重要的问题,但从国家层面上看,农村地区的老龄化问题其实更加严峻。而在2030年代以后,城市老龄化问题会以更快速度和更为显著的压力表现出来,城市特别是大城市的老龄化问题将成为中国发展的严峻挑战。老龄化问题的这一转变,也使在应对人口老龄化挑战的城市发展过程中,相应具有了一个20年左右的机会窗口。从目前到2030年,中国总体的老龄化速度将快速增加,而城市的老龄化速度将稳步增长;2030、2040年代以后,中国总体上的人口老龄化速度将缓慢增长,但城市老龄化速度将高速增加。在2010-2030年左右的时间内,中国的大城市发展不仅要重视解决当前已经面临的日益严重的老龄化问题,更需要为2030年以后快速加剧的老龄社会做好准备。中国需要充分利用高速城市化所带来的人口红利,加强社会保障体系建设,加强老年社会服务体系建设,为2030年代以后常住人口老龄化的快速提高积累应对能力。

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