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社会改革

胡舒立:户籍改革易与难

作者:胡舒立  时间:2012-03-03

  在中国当前诸项改革挑战中,户籍改革方向明晰、分歧较小,方案酝酿多年日臻完善,改革迫切性更不言而喻

  或许是由于期盼太久,2012年2月23日,国务院办公厅一份有关“积极稳妥”推进户籍管理制度改革的文件(下称《通知》)甫一公布,立即引来国内外广泛关注,在网上也获得普遍好评。

  细读这份一年前签发的《通知》,不乏可圈可点之处:它确认县级城市放开户籍登记,并首次将申请登记常住户口范围拓展到地级市;它明确“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩”;它强调“保护农民的宅基地使用权和土地承包经营权”,禁止“土地换户口”的做法,均属户籍改革的重要进展。《通知》在内部下发一年即公之于世,较同类通知为早,便于公众及时掌握政策,亦属促进透明度之举,更昭显了决策层的实施决心。

  不过,相较近年来民间和学界的呼吁,相较于一些大城市早先出台的较为激进的举措,《通知》体现的改革力度还是有限的。特别是户改强调以城市“承受力”为前提“分类操作”,而且在直辖市、省会城市和副省级城市这些农民工聚集最多、社会差距最大的地方,制度壁垒依然森严,愈显出全面彻底放开户籍的改革目标遥遥无期。这不能不使人在抱憾之余复生焦虑之情。

  中国的户籍制始于1958年的《户口登记条例》。此后,户口不仅禁锢人身,而且维系了一整套社会管理及福利体系,进而成为国民身份的标志。经过30多年的改革开放,人口自由流动成为事实,户籍的统制色彩大大淡化。但到了今天,在人口大规模流动、上亿农民工进城的大背景下,原有的与出生地或上一代人出生地相联系的户籍制,却仍然存在着,并与各种社会福利相挂钩,使城乡之间、地区之间的差距更加显性化。这种制度不仅缺乏道义上的正当性,也已经成为经济发展和城市化进程的直接羁绊,负作用极为显著。

  户籍改革早在上世纪90年代初即已启动。改革的基本思路相当明确,即户籍回归户籍登记功能和自由迁徒,剥离附着于其上的各种其他功能,实行居住地准入制。然而,改革推进中阻力重重。早期曾有过影响社会管理的顾虑,后来则集中于福利担忧。近年来,户籍限制在一些地方出现松动。新一轮户籍改革方案在2009年中央经济工作会议上重新纳入议事日程,但进展仍嫌缓慢。

  原因很多,福利担忧仍是主因,即认为中国在进入“中等收入”阶段后,公众对就业、教育、医疗、退休、住房等基本需求较前有显著提升,社会也期待城市基本公共服务水准相应提升。倘在此时敞开城市大门,农民工无限制地进城落户,一些城市政府的财政支出压力必然大幅增加,可能难以负担。

  有此,则出现了两极:有些城市大刀阔斧“城镇化”,强推“以土地换户口”,甚至强制农民“上楼”,造成农民不满和乡村不安定。有些地方则以等待国家实现“公共服务均等化”为由,停止改革推进,维持和固化既有的社会二元结构。

  应当指出,虽然户籍不应与社会福利直接挂钩,但进城落户的农民理应享受城市提供的同等福利;从内地到沿海、从中小城市到大城市落户的新移民也理应获得同等对待,否则旨在实现城乡一体化的户籍改革就失去了重大进步意义。对福利承受能力的担忧,只能说明是项改革具有极大关联性,需要更周密的部署和更大范围的改革行动。

  推动户籍改革应当成为更具全局意义的工作。在乡村一端,与土地制度改革相联系,应在维护农民权利的同时,推动宅基地流转和农民承包权流转改革;在财政一端,与财政体制改革相联接,应加速建立公共财政,厘清中央和地方的事权,切实推进基本公共服务均等化。中国政府现有的财力足以支付改革成本。改革面拓宽,不是户籍改革缓进的理由,惟表明是项改革之引领地位。

  美国学者陈金永最近研究发现,中国城市常住人口达6.66亿人,其中约2.06亿人没有城市户口,他们及其子女虽身在城市,却没有城市人拥有的上学、看病、住房和就业机会。这对于急于启动内需市场的中国经济增长是极其不利的。此外,在中国面临“刘易斯拐点”和“中等收入陷阱”之时,中国经济必须向高技术、高附加值方向发展,需要大量熟练技术工人。解决农民工的户籍问题,将有力促进他们向自身人力资本投资。这关乎中国的未来经济成长。

  在中国当前诸项改革挑战中,户籍改革方向明晰,分歧较小,改革方案已经酝酿多年日臻完善,改革迫切性更不言而喻。在《通知》再度激起公众热盼之后,全面的改革应当着手了。

来源:财新观察 [关闭] [收藏] [打印]

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