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社会改革

杨莉英:城镇化进程中的户籍制度改革刍议

作者:杨莉英 高国忠  时间:2012-11-08   浏览次数:0

   随着农地改革的推进和现代农业的发展,农村人口转移就业不断扩大,而户籍制度及其衍生的城乡居民在身份乃至利益分配上的不平等,成为农村人口向城镇转移的制度性障碍。目前,我国户籍制度虽已有了改变和松动,但距离目标诉求尚远。因此,落实国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,推动户籍制度的全面改革乃大势所趋。

  随着农业现代化进程加快,农村人口退出土地转移就业不断扩大,为农村居民转为城镇居民提供了民意基础和现实要求。但是,我国计划经济条件下形成的以户籍制度为核心的城乡二元结构,造成城乡居民在身份乃至利益分配上的不平等,事实上抑制了农村人口城镇化的步伐。因此,从法律上肯定迁徙自由和城乡平等,既是农地改革的突破口,也是农民城镇化的制度前提。

  我国户籍制度的形成和发展

  户籍制度的基本功能在于证明公民身份、提供人口信息以方便社会治安,为公民参与社会活动和行使法律赋予的各项权利提供保障。但是,我国计划经济下形成的户籍制度却不仅仅是一种人口管理制度,更被赋予调控社会资源分配功能,形成与户口性质、登记地相挂钩的权利和利益差异,使得外来人员无法享受与当地居民平等的待遇,从而成为农村人口向城镇转移的制度性羁绊。

  新中国的户籍制度大体经历了形成、发展、初步改革三个阶段:建国初至1957年为初创阶段。公安部1950年颁发《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》、1951年颁行《城市户口管理暂行规定》,确立了以户籍控制人口的管理办法,客观上催生了城乡分治的雏形。1954年开始实行粮油统购统销政策和城市户口人员计划(票证)供应制度,使流动人口失去了在城市赖以生存的物质基础;1958年至1978年为发展阶段。1957年国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》,严格禁止企业单位从农村招工,并且在城市设立收容所,把进城的农民遣返回乡。1958年全国人大常委会通过《户口登记条例》,正式确立户口迁移审批制度,农村居民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户,标志着法律意义上的二元户籍制度建立;1963年公安部将户口分为农业户口和非农业户口,建立了商品粮户口制度;1975年《宪法》取消“公民居住和迁徙的自由”,以户籍控制人口流动的二元户籍制更为合法化;之后,公安部多次出台关于户口迁移的规定,进一步严格控制“农转非”,农村人口迁往城镇的大门逐渐关闭,这种局面一直持续到20世纪80年代中期;1978年至今为逐步改革阶段。1978年以后国家制定了一系列城市发展方针,限制城乡人口迁移的户籍制度由此开始松动。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农村人口自理口粮进城镇务工经商;1993年户籍制度改革总体方案出台,提出“取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,调整户口迁移政策”;1997年后开始允许在小城镇就业、居住,并“引导农村人口向小城镇有序转移”。2008年进一步提出“统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。

  我国户籍制度改革践行现状

  我国户籍制度改革始自20世纪80年代,正在走出一条“国家宏观政策引导—地方尝试改革践行”的路线。从地方实践层面看呈现出以下特点:

  户籍改革沿两条主线进行,总体方向正确。一是逐步减少与户籍挂钩的权利和福利内容,同时支持农村、农业发展,增加农民的社会福利,以缩小农业和非农业人口之间的收入差距,朝着城乡一体化利益格局迈进;二是放宽城镇户口的准入条件,淡化非农业和农业户口的区别,以加快农村居民向城镇转移,为建立城乡统一的户口登记制度奠定基础。

  小城镇率先全面展开,大中城市推进缓慢。受“严格控制大城市规模”指导思想的影响以及对城市规模扩张的担忧,我国大中城市户籍改革较为缓慢和谨慎,大多由地方自发零星推进且多有反复。而小城镇既有国家宏观政策支持,又有乡镇企业发展的推动,加上小城镇户籍含金量低,放宽准入冲击不大,因此以放宽户口准入为内容的改革在小城镇率先全面展开并取得实质进展。

  改革措施和程度不一,实验大于实践。在户籍制度改革过程中,户口迁移从“审批制”转变为有条件的“准入制”。更多的地方政府则把户籍当作吸引投资的手段来看待。近年来,在国家宏观政策的引导下,各地的户籍改革重新回到正确的轨道上来。

  改革形式意义重于实质,距离目标诉求尚远。户籍改革的关键并不在于取消户籍二元的形式,而在于解决附着于户籍之上的利益分配不公。虽然各地都相继出台户籍改革举措,但大多局限于取消形式上的户籍歧视,绝大部分未能触及户籍本身负载的权利与福利本质,因此无法满足公众对户籍改革的诉求。

  综上,我国户籍制度虽有改变和松动,但仍明显滞后于经济社会发展的需要。

  进一步推进户籍制度改革的建议

  2012年2月23日,国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革》的通知,对户籍制度改革寄于了期盼、指明了方向。随着户籍改革地方实践的深入,经验积累日益丰富,上升为全国性立法以就改革的关键事项予以统一规范成为自然。户籍制度是城乡二元最直接的表现形式,但城乡二元问题由劳动就业、社会保障、住房教育等共同构成。纯粹的户籍立法虽不能够毕其功于一役,但如果户籍立法实现了某种意义上的“领先”,则户籍制度便不再是附加于户籍之上的他项制度改革迟缓的理由,它们将直接面对民意质询和公共评价。另外,户籍立法当能带来观念层面的更新,为实践层面的推进积蓄力量,扩大相关领域改革的社会基础。针对户籍改革中存在的问题,建议未来的户籍立法考量以下内容:

  明确户籍立法的定位和目标。在社会生活领域,每个社会成员都有选择的自主性和秩序的自治性。我国户籍制度的问题就是公权力对社会生活过度介入,导致权利结构不均衡和社会自治能力萎缩。鉴于此,户籍立法应定位于为建构社会生活领域的秩序提供公共规则,在此基础上确保公民身份平等及社会生活领域的自主权,减少和遏制公权力对私权利的限制。就目前最为突出的劳动力转移问题,可以通过改革农村土地制度,在保障农村转移人口土地权益的基础上,实现城乡劳动力的双向自由流动。

  户籍立法和配套制度协同渐进。户籍立法应致力于消除户口背后利益配置的不公平,既要逐步剥离附加在户口背后的各种利益,促使利益分配与户口脱钩,又要构建相应的平台以承载剥离下来的利益,同时“分进合击”地改革作为不公平源头的各项制度,确保城乡居民的既得利益并逐步缩小直至消灭城乡差距。这样,随着城乡在权利和利益分配上日趋平等,户籍制度因附加的额外功能自然丧失而恢复本位功能,实现全国统一户籍立法则水到渠成。否则,在不同城市间和城乡间落差明显的当下,用一个户籍立法来平衡和规范与迁移相关的所有领域的利益关系,可能会形成新的不公平。

  地方立法先行,国家立法跟进。我国正处在社会转型过程中,户籍改革承载了太多的利益期盼,而当前城乡、区域发展不平衡,为地方立法提供了广阔的作为空间。地方应积极进行有益的立法探索,将地方户籍改革的成功经验和行之有效的措施,以立法的形式固定下来,并检验立法的适应性和可行性,从而为国家立法提供好的模本,降低统一立法的成本和风险。毫无疑问,这需要一个过程,故户籍立法应为城乡福利待遇接轨留出时间和政策空间。①

  立法主体和立法程序应彰显民意。附加在户籍制度之上的社会经济政策及由此形成的社会利益格局是错综复杂的,其中的土地制度、生存发展等是事关国家根本、公民权利的大政,不能局限于一地一域的零星探索,也不能囿于部门的权力争执和利害较量,而应该在民意机关主导下统一制定法律和政策的高度上展开。只有这样,户籍改革才能跳出利益之争的漩涡,避免利益争执造成的迟滞,相关立法和改革方案才可能在公平正义性上取得突破。

  法律制度是社会变革的有效保障,必须把制度建设放在首要位置。在此基础上,加强执法与司法领域的互动与协调,保证法律制度的高效运行,势必有助于农村人口向城镇规范有序的转移。

  (作者分别为河北科技大学文法学院副教授,河北科技大学文法学院教授;本文系2011年度河北省社科基金项目“农地入股法律制度创新研究:以马克思制度变迁理论为视角”,2011年度河北科技大学校立基金项目“土地股份合作社的机制完善路径研究”研究成果,项目编号分别为:HB11FX020,XL201158)

  注释

  ①张霄:“户籍立法的新思考”,《农村工作通讯》,2010年第18期,第19页。

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