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社会改革

户籍制度改革的难点与核心

——访国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁

作者:  时间:2013-07-02

  □户籍制度改革的难点主要来自三方面:一是原来单一的城乡二元矛盾已演变为城乡间、区域间双重矛盾并存的格局;二是对城镇化的认识存在偏差;三是附着于户籍制度上的利益分配格局被固化。

  □户籍制度改革要解决两个不同的问题:农村人口在当地的城镇化和城市外来流动人口落户。

  □对于城市外来人口,可有三条途径解决:第一条途径是一次性地解决一批举家迁徙的外来人口;第二条途径是根据城市的人口规模和外来人口数量,设置适合当地实际的落户“门槛”,逐步解决外来人员落户;第三条途径是逐步实现公共服务均等化。

  相对本地农村人口,外来人口在流入地城市落户难度更大、更为复杂。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说:“当前我国有2.36亿外出流动人口,其中1.63亿为外出农民工,还有7000多万城镇间流动人口。到2020年,我国城镇人口将达8亿,预计流动人口将达3亿多,2030年将有近4亿。如果再不着手解决城市外来人口的身份转换问题,将对经济发展形成制约和阻碍;这么多人在城市里悬着,会带来极大的社会风险。”平稳有序地实现这3亿人口的真正城镇化是户籍制度改革的难点和核心。

  城镇化应当是人的城镇化

  李铁说,以城镇化来带动内需,关键是农村人口进城,是人的城镇化而不是土地的城镇化。其核心是让进城的农民在享受基本公共服务的前提下,把他们的长期消费倾向从农村转向城市。

  李铁认为,这3亿外来人口虽然在计算城镇化率时被统计进去,但有专家说他们只能算“半城镇化人口”,不无道理。对农民工而言,城市只是他们工作挣钱的地方而非生活消费的场所。如果创造条件,使他们能真正在城镇定居,其消费就会大大增加。他要买房、租房,就会带动房地产业、建筑业,也会带动家庭装修、家用电器消费,还有文化、医疗、教育等一系列服务性消费,生活品质也会大幅提升。但现在因为户籍的阻碍,他们享受不到城镇居民的基本公共服务,无法真正定居,也无意在城市消费。

  农村人口进城同时还能通过减少基数来富裕农民。现在全国农民人均耕地仅2.8亩,少的地方才一亩地甚至几分地,农民进城,以政策促进土地流转,增加人均占有资源,推进耕地集约化,才能加快农业现代化进程,提高农民收入。

  李铁表示,在户籍改革过程中,对人口流动就业、流动居住的长期发展趋势,要有清楚的认识,并通过改革,使户籍管理适应这种趋势。哪里生活成本低、更方便、更舒适,有更多的机会、更好的工作、更高的收入,人口就会向哪里流动。这是城市发展和市场竞争的规律,户籍制度改革一定要符合这一规律。不能以一种新的福利方式,将人口再度固化。

  户籍制度改革面临多重难题

  李铁认为,户籍制度改革的难点主要来自三方面。一是原来单一的城乡二元矛盾已演变为城乡间、区域间双重矛盾并存的格局;二是对城镇化的认识存在偏差;三是附着于户籍制度上的利益分配格局被固化。

  李铁认为,户籍制度改革这个议题在上世纪80年代刚刚提出来时,其背景主要是城乡二元分割体制下的城乡差别。直到2001年,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。这一政策执行的结果是当地农民进入小城镇落户的限制基本放开了,但外来人口限制还是较多。现在我国的户籍制度改革,涉及的已经不仅仅是城镇和周边农村居民身份变换问题,还有大量的区域和区域之间、甚至城市和城市之间流动人口的问题。一些人口流入较多的城市在户籍制度改革中,如何吸纳流动人口,其难度大大超过本地农民的城镇化。

  对城镇化认识的偏差,也成为户籍制度改革在观念上的障碍。李铁说,有些城市决策者将自己城市的位置定得很高,从基础设施、城市景观乃至人口素质都要和发达国家媲美。大量农民进城必然增加城市低收入、低端就业人群,这就与一些城市管理者的城市发展理念产生冲突,从而在政策上设置较高的落户门槛。

  最突出的难题,是附着于户籍上的利益如何重新分配。李铁说,从20世纪50年代末开始实行的户籍制度,将农村人口限制在土地上,向城市提供廉价的农产品,确保国家完成了工业化积累。上世纪80年代起,二、三产业高速发展,城市积累了大量财富,进而拉大了城乡基础设施和公共福利的差距。这种与户籍紧密相联的利益结构,加大了户籍管理体制改革的难度。

  据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查,在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面,本地居民均可完全享受,而外来人口则有10项为“不可享受”,7项为“部分享受”或“少量享受”。要缩小这种差距,有的需要增加投入,地方政府在财政压力下难免有所顾虑;有的要从原户籍居民享有的公共服务和福利中切出一块重新分配,比如高考招生的名额分配,是一项硬碰硬的改革难点。

来源:文汇报 [关闭] [收藏] [打印]

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